在政府和社会资本合作（PPP）模式的演进历程中，PPP项目作为基础设施建设与公共服务供给的重要载体，发挥了不可替代的作用。然而，随着项目进入长期运营阶段，部分存量PPP项目暴露出运营成本刚性增长、投入产出效率偏低等结构性矛盾，对其可持续性构成了挑战。在此背景下，今年8月，国务院办公厅转发的《财政部关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”）应运而生，从制度层面为解决上述问题提供了系统性解决方案。

84号文指出，要推动实现存量PPP项目的降本增效，通过政府、社会资本与金融机构的协同治理，基于全要素生产率提升的视角，构建一个集“内源优化、外部协同、机制保障”于一体的综合改革框架。本文将深入探讨存量PPP项目降本增效的多元路径与实践策略，旨在为提升项目可持续运营能力与改善公共服务供给质量提供有益借鉴。

一、内源优化：深挖自身价值，提升内生动力

降本增效的首要着力点在项目本身，可通过对项目内容、运营模式及收益渠道的深度挖潜，实现内生动力的提升。

（一）审慎调整项目实施内容，科学缩减项目投入

社会资本方与政府方应基于项目实际需求与发展变化，重新审视项目实施内容。实施内容的调整可以减少当期不必要的建设工程从而降低建设成本，减轻了后续运营维护负担。同时，结合项目实际情况进行建设内容和时序的动态调整，可以消除造成项目推进困难的相关因素，推进建设项目良好平稳地运行。

存量PPP项目实施内容的调整需要遵循合法合规、科学论证的原则，实施内容的调整可以从以下几个方面进行考虑：

一是基于区域发展实际与需求变化，缩减超出实际需求的建设规模，如市政管廊项目可根据周边地块开发进度调整铺设范围；

二是优化建设标准，在不影响公共服务质量的前提下，降低非必要的建设档次，例如适当简化附属设施的装修标准；

三是整合功能重叠的项目内容，避免资源浪费，如将相邻区域的垃圾中转站与环卫停车场合并建设；

四是若因征地拆迁、规划调整、第三方问题等因素导致项目无法推进，且银行融资落空时，政府可考虑与社会资本方协商，缩减建设内容与投资规模；

五是动态调整建设时序，部分PPP项目前期对公共服务需求预测偏乐观，实际投用后短期需求未达预期，易造成投资闲置，可考虑将部分当期建设内容调整至远期，缓解当期融资压力。

实施内容调整过程中，需通过专家论证、公众参与、地方财政未来支出责任评估等环节，形成调整方案后签订补充合同，确保各方权益平衡与项目可持续性。

（二）多维提升运营专业化水平，合理压减运营成本

项目内容的优化奠定了基础，而运营阶段的精细化管理则是降本增效的核心战场。84号文指出：“社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本。”这需要从运营模式、技术升级和管理改进三个层面协同发力。

首先，社会资本方应通过创新运营模式激活资源配置效率，结合项目特性探索多元化路径。例如对园区开发、文旅综合体等复合功能项目，延伸配套增值业态并引入专业合作伙伴；将日常保洁、基础维护等非核心环节市场化外包，借集中采购降本并强化质量监管；对市政服务类项目，搭建用户参与机制引导错峰使用，减少效率低下导致的成本损耗。

其次，社会资本方可依托先进技术打造降本引擎，推动运营从“人力密集型”向“技术密集型”转型。比如在一些供水、污水处理项目中，社会资本方采用新型的膜处理技术、智能水表等设备，能够有效提升水质、降低能耗、减少漏损；针对设备监控、能耗管理等关键环节，引入物联网、AI等技术搭建智能平台；结合项目能耗特点应用节能技术，从源头减少能源与运维成本。

最后，社会资本方需改进管理手段，构建精细化成本管控体系，实现从“粗放式”到“精细化”的转变。社会资本方应建立现代化的企业管理体系，优化组织架构，明确各部门职责，加强内部控制与风险管理。通过精细化管理，对项目运营各环节进行成本核算与控制。

（三）灵活拓展收益路径，增加项目盈利潜力

在有效控制成本的同时，积极“开源”是提升项目整体效益的关键。84号文指出：“社会资本方要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。”具体实践路径为：

1.结合项目特点，挖掘项目潜力，以拓宽收入渠道。对于具备复合功能的项目，可围绕核心服务挖掘增值空间。例如园区开发类项目，在提供基础物业服务的同时，可依托园区企业资源开展人才培训等配套服务，或利用园区公共空间打造广告位、举办行业展会，将场地资源转化为额外收入；交通枢纽类项目可在保障旅客通行功能的前提下，引入商业零售、餐饮住宿、物流仓储等业态，通过租金分成、联营合作等方式增加非票务收入；市政服务类项目可探索将处理过程中产生的再生资源（如中水回用、沼气发电、废旧物资回收）转化为收益，既实现环保价值又拓宽盈利渠道。同时，需注重收入渠道与项目定位的适配性，需在合规前提下拓展增值服务，避免偏离公共服务核心目标，确保收益提升与社会责任相平衡。

2.盘活闲置资产，实现资源增值。需先对项目资产进行全面梳理与评估，明确闲置低效资产的类型、规模与成因，再结合项目运营需求与市场环境制定差异化盘活方案。盘活过程中，需注重风险管控，例如对外租赁资产时需明确权责条款，避免资产损坏或纠纷；改造闲置空间时需符合规划要求，确保不影响项目核心功能运营。通过高效盘活闲置低效资产，社会资本方可在保障项目公共服务属性的基础上，显著提升项目收益能力，进而优化投资回报水平，为PPP项目长期稳定运营注入活力。

二、外部协同：优化融资结构，缓解资金压力

内部优化需要稳固的外部环境作为支撑。通过与金融机构和政府方的积极协同，优化融资条件与合作要素，是保障PPP项目行稳致远的关键一环。

融资成本是影响项目利润的重要因素。84号文指出：“鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。”

同时，84号文指出，地方政府可以运用一般债券、专项债券等资金优化融资结构：“加大财政支持力度。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。”

在具体操作层面，可通过以下几种方式实现：

（一）调整还款计划

社会资本方可与金融机构协商，根据项目运营现金流状况，合理调整还款计划。对于一些运营初期收入较低但前景良好的项目，可考虑前期适当减少本金偿还金额，将还款压力向后推移，待项目收入稳定增长后再增加还款额。这种方式可以避免项目在运营初期因还款压力过大而影响正常运营，资金可更多投入到设备维护与技术升级中，进而提升项目运营质量，保障了项目的可持续性。

（二）优化融资利率

从存量PPP项目的实施周期来看，绝大多数项目的落地时间集中在2015年至2022年期间。在该时期内，五年期贷款利率的基准水平基本维持在4.90%左右。而从当前市场利率水平来看，五年期贷款市场报价利率（LPR）已下调至3.50%，下降幅度达到28.57%。此外，结合当前宏观经济调控导向与市场利率走势，未来利率进一步下行的可能性尚未排除。社会资本方应与金融机构积极沟通，依据当前市场利率水平、项目信用评级及融资结构，重新协商融资利率或通过贷款置换的方式降低融资成本。对于一些早期融资成本较高的存量PPP项目，优化融资利率可以减少项目在剩余运营期内利息支出，为项目释放出更多可用于运营改善的资金。

（三）展期项目贷款

对于一些因不可抗力或市场环境变化导致短期资金困难但长期前景看好的项目，社会资本方可与金融机构协商对贷款进行展期，以此缓解项目资金压力，避免项目因资金链断裂而导致的运营中断，保障项目的持续运营与服务供给。

（四）加大财政支持力度

84号文指出，对于符合条件的项目可以通过申请一般债券、专项债券缓解存量PPP项目的融资压力。PPP模式聚焦政府与社会资本方合作，其核心机制为社会资本方在建设期垫付部分建设成本，政府再通过结算机制以运营补贴方式逐步返还。

因此，对于已进入运营期、具有稳定现金流的项目（如污水处理厂、高速公路等）可以将专项债作为“再融资”工具，使用相关地方政府专项债券资金，处理社会资本方垫付的建设成本。针对未完全建成或需扩建的PPP存量项目，地方政府可通过申请一般债券、专项债券等资金用于项目建设成本中的政府支出。

另外，可以借助专项债券置换原PPP项目政府支出责任，实现隐性债务向法定显性债务的转化，降低地方政府的财政履约风险，推进项目建设运营，维护社会资本权益。

在84号文正式发布之前，浙江省就已经大规模使用专项债用于PPP存量项目。在利用政府专项债支持PPP存量项目时，一方面需确保项目符合专项债券投向领域并符合国家发改委、财政部的审批要求，另一方面须确保专项债券资金的使用严格限定在项目建设范围内。

三、机制调整：调整核心要素，平滑财政支出

与政府方平等协商，合理调整核心合作要素，是实现风险共担、利益共享的体现。84号文指出：“政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。”具体需要关注：

（一）科学调整收益指标

随着市场利率下调，社会整体融资成本相应降低，受此影响，PPP项目的投资收益预期亦随之下降，这一市场变化为项目收益率的合理调整提供了可操作空间。政府方与社会资本方需根据项目运营实际与市场环境变化，合理调整投资回报率、资金折现率等收益指标。这一调整既保障了社会资本方合理收益，又减轻了政府财政负担，并且促使社会资本方进一步挖掘降本空间，提升运营效率，实现双方共赢。

在实践中，一方面需充分依托PPP项目合同中已明确约定的调整机制，结合贷款利率下调带来的利好条件，按照合同约定启动项目调价流程，实现收益率的动态优化；另一方面，对于合同中未预设调价机制的PPP项目，可通过政府方与社会资本方协商，启动利率谈判、合同条款补充调整等工作，确保项目收益与市场利率水平相适配。

此外，在以资本金收益率作为核心收益控制指标的PPP项目中，同样可以将利率调整情况作为参考进行收益率调整。在收益指标调整过程中，需尊重社会资本合理回报诉求，通过科学测算运营成本、投资回收期等核心要素，确定合理的收益区间，防止因收益指标过低影响社会资本方的运营积极性。

（二）合理规划合作期限

延长合作期限是降本增效的重要手段之一，延长合作期限后，社会资本方得以在更从容的时间框架内优化运营策略，降低每年的成本压力，同时政府方也能以更平缓的节奏支付运营补贴，缓解财政支出压力，长期来看保障了基础设施公共服务的稳定供给。

在合作期限调整过程中，需充分兼顾政府方财政承受能力与社会资本方合理投资回报周期的双重诉求，构建双方利益均衡的调整机制。同时，合作期限的设定需与项目自身资产生命周期（如设施折旧年限、维护更新周期等）及运营阶段收益曲线保持高度适配，确保项目全生命周期内的可持续运营。

（三）建立运营成本控制机制

为确保降本增效的各项措施能够落地并持续发挥作用，政府方与社会资本方必须共同建立一套行之有效的长效运营成本控制机制，明确成本控制目标与考核标准。为此，政府方应：

1.定期对项目运营成本进行核算与分析，及时组织开展运营成本审核工作，结合合同约定的运营维护范围、标准、成本测算方式等内容，对社会资本上报的成本资料进行核对，合理压减运营成本（特别是不合理的支出）；

2.构建完善的运营成本定期调整机制，明确成本调整的固定周期，界定触发调整的具体情形，并制定清晰可量化的调价计算公式；

3.针对已建立的运营成本控制与调整机制，应建立常态化评估机制，定期审视机制运行效果，根据项目运营实际变化进行动态优化，确保机制始终符合项目全生命周期管理需求。

存量PPP项目的降本增效是一项复杂的系统工程，它超越了单纯的技术或管理问题，本质上是对PPP合作关系的一次深度重塑与升级。这需要政府方、社会资本方与金融机构三方秉持伙伴精神，从项目内部管理优化到外部环境协同改善，再到长效机制的构建，多向发力，紧密协作。唯有如此，才能切实降低项目全生命周期成本，提升公共服务供给的效率与质量，推动存量PPP项目实现可持续的稳健运营，为经济社会的高质量发展提供坚实支撑。