2025年6月24日，受国务院委托，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第十六次会议作《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

审计署对中央预算执行和其他财政收支的审计工作已连续20多年，作为国家审计机关最重要的报告之一，本次报告肯定了一年来宏观调控、民生保障、统筹发展以及审计整改的成效和经验，揭示了带有普遍性、倾向性的问题和弊端，并提出建设性的意见和建议。

审计报告包含七个部分：中央财政管理审计情况、中央部门预算执行审计情况、重大项目和重大风险审计情况、重点民生资金审计情况、国有资产管理审计情况、重大违纪违法问题线索、审计建议，与去年的报告基本保持一致。在细分的审计子项方面，今年重点审计了组织财政收入、零基预算、转移支付、国有资本经营预算、专项债券、中央决算草案等6方面情况。

以下，就报告的政府投融资相关内容做重点解读。

一、专项债券管理的审计情况

报告指出，各地存在地方专项债项目全周期监控不严现象，未及时发现和纠正地方管理使用中的问题。本次审计了9个省份地方专项债券管理使用情况，发现各类问题涉及金额1325.97亿元。

问题一：9个地区违规举借20.29亿元。主要用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。

解读：根据国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），专项债券实行投向领域“负面清单”管理，列举出“地方政府专项债券禁止类项目清单”，包括完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目。报告指出的情形，违反了国办发〔2024〕52号文的要求。

问题二：7省虚报支出完成情况464.35亿元。财政部地方专项债券监测系统缺乏不相容职责分离等机制，一个人即可完成自填、自审、自报等关键步骤，对上传支出凭证的真实性审核也不严格，7省借此漏洞等虚报支出完成情况。如福建光泽县在未发生支出的情况下，将2张明显虚假的凭证上传至专项债券监测系统，虚报2个项目支出1.15亿元。

解读：7省虚报支出完成情况464.35亿元，背后动机何在？其一是专项债券资金若被挪用，虚报项目支出作为掩饰。其二是专项债券资金若没有按进度支出，未能当年形成实物工作量，导致资金结存和闲置，将会被问责，通过虚报项目支出应对监管部门的审查。

问题三：92个地区挤占挪用651.8亿元，主要用于“三保”、偿还国企债务等。

解读：根据国办发〔2024〕52号文，专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等，再次暴露出专项债券资金使用环节的问题。

问题四：70个地区闲置或损失浪费189.53亿元。主要由于超需求发行债券、前期准备不充分、政策变化终止实施等，其中21.57亿元已产生利息1.29亿元。

解读：专项债券的使用环节，是审计的重点，需要关注的资金使用的合理性和及时性。一方面，在资金使用合理性方面，要严格按照专项债券项目申报的投向，避免出现超范围使用或挪用。另一方面，在资金使用及时性方面，要加强专项债券的资金使用进度管理，尽快形成实物工作量，避免出现专项债券的资金滞留结存。

本次报告发现的问题，在以往的审计报告中都有提及。例如2024年审计报告指出，截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。2023年审计报告指出，47个地区违规挪用157.98亿元；5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用。综上所述，专项债券资金的挪用和闲置，是较为突出、普遍存在且屡禁不止的问题，各地应引以为戒，避免发生类似违规事件。

二、灾后恢复重建项目的审计情况

2023年，中央为支持防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，增发1万亿元国债，其中有3527亿元投向灾后恢复重建和提升防灾减灾能力等3大领域。审计13省的2066亿元发现，324亿元下达后闲置或被挤占挪用，违规比例高达15.68%。

问题一：267亿元的资金闲置。10省将应于2025年至2028年完工的115个项目的建设资金需求，违规按2024年当年项目申报并获批，超需求多获得的267亿元国债资金一经下达即闲置。其中3省为完成支出考核，将31个项目的48亿元超进度拨付至施工等单位后沉淀。

解读：2023年底发行的1万亿元国债，申报要求当年形成实物工作量。对于新开工项目，能够尽快开工建设，特别是一些急需项目能够在2024年汛期前建成投用。对于部分前期工作较为复杂的重大项目，原则上也不得晚于2024年6月底开工建设。各地政府为了争取资金，将2025年之后完工的项目，按2024年当年项目申报并获批。经此项目包装后，超需求多获得267亿元的国债资金。中央资金如期拨付，这267亿元资金一经下达即闲置，未能实现有效投资落地。其中，有48亿元资金违规提前拨付给了施工单位，以满足国债资金支出考核的要求，同样造成了资金的沉淀。

问题二：57亿元的资金挪用。13省违反专款专用等规定，将57亿元挪用于偿还贷款本息、“三保”或非国债范围项目。

解读：各地政府和国有企业，在申报各类资金（如专项债券、一般债券、超长期特别国债、灾后恢复重建万亿国债、中央预算内资金等）时，都要严格按照项目申报的投向严格资金使用投向，专款专用，避免出现超范围使用或挪用。

三、“两重”“两新”项目的审计情况

中央财政于2024年发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于“两重”建设、3000亿元用于“两新”工作。审计发现，部分资金分配使用不够规范和严格。

问题一：申领环节有37.91亿元被虚报套取等，如厦门大学将价值169.61万元的体育馆跑步机、杠铃等设备，搭车纳入“先进教学及科技设备”清单申报并获批。

解读：超长期特别国债的“两新”项目，支持教育设备更新。具体支持普通高校教学科研仪器设备和职业院校（含技工院校）先进实训教学设备更新。报告指出的跑步机、杠铃等设备，不符合“两新”项目的投向领域，被认定为虚报套取资金。

问题二：分配环节有7236.85万元被超需求安排，4个项目既获得地方财政安排的2.18亿元专项债券，又获得“两重”建设和“两新”工作资金1.95亿元，2个渠道合计获取资金比4个项目总投资还多7236.85万元。

解读：超需求安排是指项目申报资金超过了项目真实的资金需求（项目总投资）。报告指出4个项目既获得专项债券资金，又获得超长期特别国债资金，这样的资金拼盘合规吗？

根据超长期特别国债资金申请要求，已获得地方政府专项债券支持的项目，需提供相关证明材料，并确保地方政府专项债券与拟申请超长期特别国债资金之和不得超过项目总投资。

由此可见，专项债券和超长期特别国债同时用于一个项目是合规的。报告指出的违规行为，是项目各渠道资金相加超过了项目总投资。因此，各地政府和国企在包装项目时，要确保项目资金拼盘应完整闭合，来源可靠且不能突破项目总投资。

问题三：使用环节有153.68亿元被虚列支出或挤占挪用，6省通过以拨代支等虚列支出83.08亿元，4省将70.6亿元挪用于“三保”或其他项目支出。

解读：上述违规情形涉及超长期特别国债资金超范围使用或挪用，违反了资金专款专用的要求，上文已有解读，不再赘述。

四、地方债务管理的审计情况

针对地方政府债务风险，报告指出，2023年3月以来，9省仍存在违规新增隐性债务的行为，主要用于政府投资、偿还债务、补充财力等。

问题一：5个地区指定国企垫资建设、承诺由财政资金偿还等，新增政府隐性债务59.09亿元。如山东临沂市兰山区2023年3月以来，指定区属国企垫资16.01亿元建设高校分校区，因财力不足，部分工程已停工。

解读：根据《政府投资条例》，政府投资项目不得垫资建设。政府投资项目的资金来源应为预算安排的财政资金。报告指出国企垫资建设政府投资项目，导致新增隐性债务的情形并不鲜见，近年来财政部公布的《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》都有相关案例。此外，2023年的中央审计报告也曾指出，49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。因此，国有企业垫资建设无预算安排的政府投资项目，100%属于新增政府隐性债务的违规行为，各地应引以为戒。

问题二：11个地区15户融资平台等通过发行非标金融产品、借款等方式，向1600多人、45家公益组织和村集体融资，新增隐性债务1.5亿元。如福建晋江融资平台2024年9月以来，向慈善总会、见义勇为协会等省内9家公益组织借款15.02亿元，部分用于政府投资项目等形成隐性债务。

解读：融资平台公司的违规涉众融资，是各级审计部门关注的要点。2024年的审计报告指出，24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。

以下，针对融资平台公司的涉众融资（许多地区称为“定融”）做详细分析。

此前，融资平台公司以应收账款权益转让挂牌形式向金交所登记备案，发行非标债务融资产品，向社会不特定投资人募集资金，被称为定向融资计划，简称为定融。定融产品因其发行门槛低，操作流程简易，资金使用灵活等特点，广受各地评级相对较弱的融资平台公司的青睐。

2021年底，中国证监会发布《联席会议部署开展金交所现场检查工作》的通知，明确提出：禁止金交所为房地产企业(项目)、城投公司等国家限制或有特定规范要求的企业融资，开启了我国地方金交所城投业务整改的序幕。

2022年6月，河南省财政厅联合省地方金融监督管理局发布《关于开展融资平台公司非法集资和违规举债自查自纠工作的函》，将融资平台在地方金交所发行的融资产品，定性为违规举债和非法集资。此后，各地金交所被逐步取缔，在金交所备案发行的定融产品面临存量债务置换，以及新增融资选择新通道的问题。

本次审计报告再次定性，融资平台公司涉众违规发行的融资产品会新增隐性债务。我国定融存量规模数以千亿计，如何来置换该部分融资？目前，各地采用信托非标业务、公证提存等方式，可以实现各地存量定融产品的置换或新增融资，感兴趣的朋友可以联系咨询。

五、下一步工作建议

国家审计署结合审计报告发现的问题，会对下一步工作提出建议。这些建议对各地政府和国企投融资工作有较强的借鉴意义，具体如下。

首先，做好超长期特别国债与其他中央财政资金、地方政府专项债券资金的统筹衔接。已经获得中央财政投资或其他部门支持的项目，原则上不得重复申报超长期特别国债。落实资金来源，项目资金拼盘应完整闭合，项目各渠道资金相加应不得超过项目总投资规模，各渠道资金应有相应的证明。

其次，加强对地方专项债券的穿透式监管，强化专项债券项目的全过程管理，避免专项债券资金闲置、挪用和超需求安排等违规行为的发生。同时，专项债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

最后，严格审核地方化债成效，动态调整债务高风险地区名单。完善重大风险处置统筹协调机制，压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任，严守不新增政府隐性债务的底线，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。