2024年10月，中共中央、国务院公开发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，围绕加快公共数据资源开发利用、充分释放公共数据要素潜能部署一系列举措，并提出共享、开放和授权运营三种开发利用模式。其中，授权运营模式与公共数据商业化开发最为匹配，能够引入市场主体开发公共数据、并通过市场化机制为其开发投入提供经济补偿；授权运营模式因涉及主体较多，在权属界定、实施流程、收益分配等方面存在较多制度性难点，需要政策文件进行明确。

2025年1月，作为落实《意见》要求的重要举措，国家发改委、国家数据局公开印发《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称“《授权规范》”）、《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称“《管理办法》”）、《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下简称“《价格机制》”）三份文件，就公共数据授权运营模式给出详细的制度安排。三份文件的发布，标志着公共数据资源开发利用“1+3”政策体系初步构建完成，有助于进一步激发供数动力和用数活力，更好发挥公共数据资源在数据要素市场化配置改革中的先导作用。

下面，本文将结合国家数据局印发的三份文件，简要梳理开展公共数据资源授权运营工作的主要制度、实施路径、重点要求和重要配套工作。

一、界定行政权责，做好公共数据资源授权顶层建设

（一）国家数据局宏观统筹，省部级数据管理部门监督管理，促进数据资源整合与开发。国家数据局负责全国公共数据资源授权运营工作的统筹协调管理，加强政策、业务指导；省级数据管理部门做好对本地区授权运营工作的监督管理，发挥综合协调作用，强化数据资源整合；国家行业主管部门数据管理机构推动本部门公共数据资源授权运营工作，指导加强本行业进行授权的数据资源管理；县级以上地方人民政府、国家行业主管部门对各自所持有的公共数据组织开展授权运营活动，可以结合授权模式，确定具体实施机构（一般为地方或国家行业主管部门下属的数据管理机构）。

（二）基于信息安全考量，审慎确定公共数据的可授权范围。公共数据纳入授权运营范围，需落实数据分类分级保护制度要求，以不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益为前提。因此，公安局数据、国安局数据等蕴含大量敏感信息的公共数据，应严格结合数据合规脱敏的技术能力，审慎确定可授权运营的范围。

二、梳理实施路径，促进公共数据资源授权标准化、规范化

公共数据资源授权有两个主要步骤：首先，由相关数据管理部门牵头或指导编制公共数据资源授权运营实施方案；然后，由相关实施机构选择公共数据授权运营机构并签署协议。两个步骤中，需要关注的重点包括：

（一）公共数据资源授权实施方案应包含拟提供公共数据产品和服务清单，可见实施机构在方案编制阶段就应对公共数据的应用场景形成清晰的构想。同时，清单既应包括有偿支持产业发展、行业发展的类别，也应包括无偿支持公共治理、公益事业的类别，体现经济和社会效益兼顾的原则；

（二）公共数据资源授权实施方案、公共数据资源授权协议的审议分别纳入当地人民政府/国家行业主管部门部（委、局）务会、实施机构的“三重一大”决策范围，从而确保授权运营工作严格遵守法律法规，维护国家数据安全和个人隐私；

（三）实施机构需要通过公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构，同时运营机构应符合国家数据安全保护要求并具备相关管理和技术服务能力。未来，实施机构不可简单将公共数据资源授权至当地国企等具有关联关系的企业，而应严格考量、比对相关候选企业的业务能力后作出决定；

（四）相比征求意见稿，《授权规范》正式稿新增“招标、采购、谈判文件有关授权运营协议内容应充分征求各方意见”的要求。未来，进行公共数据授权运营工作，需要加强与咨询机构、律师事务所、资产评估机构、IT服务机构等专业服务机构的通力协作。

三、落实重点要求，确保授权工作全生命周期安全合规

（一）落实反垄断要求。《授权规范》要求防止获授权的公共数据运营机构滥用行政权力或市场支配地位、从事垄断行为，主要方式为限制运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发，同时鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，繁荣数据产业发展生态。实际工作中，多数地方政府通过两级开发模式规避垄断问题，首先授权至具有相关业务能力、资本实力的地方国企进行公共数据的数据治理、安全等前期开发工作，然后授权至多个市场化企业进行终端应用的开发。此外，公共数据产品与服务实行政府指导价管理，也是一种限制垄断的方式。

（二）落实数据保护要求。相比征求意见稿，《授权规范》《管理办法》正式稿中明确《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规作为政策根据，体现对数据安全的重视。结合政策文件要求，实施机构应重视数据分类分级管理，建立健全安全可控的开发利用环境，严防原始公共数据资源直接进入市场；运营机构应履行数据安全主体责任，加强内控管理、技术管理和人员管理，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。

（三）防范违规逐利行为。近年来，部分陷入债务化解与资金短缺困境的地方政府与国企，寻求通过公共数据资产进行快速变现，产生一些违规案例。《授权规范》在两个层面对此进行防范：

一是防止设立不合理的收费项目。《授权规范》中特别提出“坚决防止以数谋私”。值得一提的是，2024年12月国务院《关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中也提出了“关于利用政务数据牟利成为新苗头的问题”。

二是防止违规资产化融资的问题。《授权规范》中规定公共数据授权运营期限原则上不超过5年，大大低于市场预期，这一规定或主要出于防范地方政府通过类似特许经营的模式，对公共数据资源打包授权、获取融资的举动。同时，运营机构也应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险。

四、扎实开展配套工作，夯实授权工作基础

（一）进行公共数据资源登记。根据《管理办法》，国家和地方数据管理部门需设立或指定事业单位，作为公共数据资源登记机构。纳入授权运营范围的公共数据资源，必须进行数据资源登记；未纳入授权运营范围的公共数据资源，企业主体利用公共数据资源加工形成的数据产品和服务，公共服务企业持有或管理的公共数据资源及形成的产品和服务，鼓励进行数据资源登记。实务开展中，企业主体可主动对自身公共数据资源或产品服务进行登记，从而有效保护自身财产权益。其他关注点包括：一是要建设国家级、省级两个层级的公共数据资源登记平台，实现全国层面的登记信息互联互通、登记结果统一赋码；二是《登记办法》正式稿中登记机构的职能从原征求意见稿中的“审查”修改为“形式审核”，因此审核重点或将为相关事实性的核对工作，以及对数据合规性的审查。

（二）确定公共数据定价标准。根据《价格机制》，基于地方政企单位所持有公共数据开发形成的数据产品和服务，需纳入地方定价目录；基于中央和国家机关及其直属机构、中央企业所持有公共数据开发形成的数据产品和服务，需纳入中央定价目录。定价标准包括三个层次：发改部门会同数据管理部门核定运营机构最高准许收入；实施机构进一步制定各类产品和服务的上限收费标准；运营机构进一步确定具体收费标准。其他关注点包括：一是定价标准按照“补偿成本、合理盈利”的原则制定，最高准许利润率依据前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点确定；二是出于公共数据相关产品及服务尚在开发初期、定价依据不完善的顾虑，设置了多个层次的定价调整机制；三是基于公共数据的民生属性，需及时调整定价过高、社会反应强烈的收费。

五、结语

公共数据资源开发利用政策体系既已初步构建，各级政府、企事业单位可积极推动管辖范围内公共数据资源的开发利用工作，以安全合规为底线，以创新应用为目标，将开展公共数据资源授权运营工作为“先手棋”，构建公共数据开发利用的产业生态，实现公共数据资源的合规治理、高效利用和价值释放。