党的二十届三中全会指出要“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”，2024年9月国常会指出要“推动国资出资成为更有担当的长期资本、耐心资本”；2024年12月中央经济工作会议进一步强调“健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资”。

结合近日国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），政府投资基金将构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，进入高质量发展的新阶段。

本文将详细解读政府投资基金在资金募集、投资方向、管理优化和退出机制等方面的新动向和新举措，并深入剖析政府投资基金的发展现状、政策推动下的全链条堵点疏通，以及未来的发展趋势。

一、政府投资基金发展现状

一是国有资金成为私募股权市场的主要资金来源。2021年以来，我国私募股权投资市场受到多重冲击，各级政府积极协同国资平台出资设立投资基金，引导助推产业高质量发展，发挥市场稳定器作用，成为市场资金主体。

根据清科研究，截至2024年上半年，我国累计设立政府引导基金2126只，总目标规模12.82万亿元；2021年至2024年上半年，我国政府投资基金及出资平台占全市场新募集基金规模的比例从32.1%提升至46.9%，叠加国有产业资本、国有金融机构等，国有资金的整体占比从73.2%提升至81.2%。

二是基金投资项目结构进一步向“硬科技”领域集聚。在国家及产业政策指引下，投资项目进一步向“硬科技”领域集聚，攻坚“卡脖子”难题，重点布局战略性新兴产业与未来产业。

根据清科研究，2024年上半年，三大重点科技领域半导体与电子设备、IT与人工智能、生物技术与医疗健康分别占全市场投资额的18%、22%、16%，主要新型制造业领域（机械制造、汽车、化工、清洁能源）合计占比约29.7%，相比2021年的13.2%大幅提升，而居民消费与模式创新领域（互联网、电信及增值服务、娱乐传媒、食品饮料、连锁零售）合计仅占约8%，相比2021年的20%大幅下降。

三是创业投资在政策驱动下，项目占比持续提高。顺应“硬科技”与新兴科技产业发展特征，私募股权投资机构纷纷向项目生命周期的前期延伸，前瞻性布局新兴科技、孵化初创项目。

根据清科研究，2024年上半年，创业投资基金占全市场新募集基金规模的35%，相比2021年提升5个百分点；创业期（种子期、初创期）投资项目占全市场新增投资规模的28%，相比2021年提升6个百分点。同时更多地方政府在引导基金管理办法修订中明确提出重点支持种子类、天使类和创投类基金，并优化相关管理制度。

各项目阶段在私募股权投资中的金额占比

资料来源：清科研究，中国投资咨询整理

四是行业竞争加剧，国资机构的地位不断攀升。《私募投资基金登记备案办法》及配套指引、《私募投资基金监督管理条例》等文件先后印发实施，倒逼大量运作不合规、管理基金“空壳化”的基金管理人进行注销。同时，国有基金管理人发挥管理合规、政府资源等优势，市场占有率不断提升。规模越大的基金中，国有基金管理人的占比越高。

根据清科研究，2023年至2024年上半年新成立的基金中，国有基金管理人在认缴规模不到1亿元的小型基金中占比约30%，在认缴规模1亿元～30亿元的中型基金中约占比约60%～70%，而在认缴规模30亿元以上的大型基金中约占比约85%～100%。

国有私募股权基金管理人在新募集人民币基金占比情况

资料来源：清科研究，中国投资咨询整理

二、政策推动疏通“募投管退”全链条堵点

各级政府部署优化国有投资基金相关制度，促进其更好地服务国家战略。2024年12月国常会研究促进政府投资基金高质量发展政策举措，指出要“构建科学高效的管理体系”“完善不同类型基金差异化管理机制”“营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围”。

各部委、各地方积极落实国务院文件要求，开展制度创新，相继提出“以大胆资本引领创投机构投早投小投硬科技”“优化提升政府性投资基金引导带动作用”“支持国资基金大胆试错”等；2024年12月国资委、发改委联合出台政策措施，以“推动中央企业创业投资基金高质量发展”，探索建立更加包容审慎的新产业新业态新模式国资监管体系。

本次《指导意见》更加系统、全面地规范引导政府投资基金发展，提出促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局，对资金端、投资端、管理端以及退出端均有涉及：

资金端，《指导意见》提出，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力；发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资；规范各类政府出资预算管理，财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资；严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务等。

后续预计各级政府基金将严格预算与出资管理，对于社会资本关注的基金定位、出资比例、存续期限等作出新的优化调整，拓展长期资金来源。

投资端，《指导意见》提出，按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。产业投资类基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，创业投资类基金要提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题；优化基金投资方式，新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式，子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现；不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励降低或取消返投比例等。

后续预计基金管理机构将区分产投与创投，制定差异化的投资策略，围绕国家战略新兴行业及未来产业加强研究积累，增加与产业方、科研院所等合作交流，在正向激励政策导向下，逐步恢复市场投资信心。

管理端，《指导意见》提出，明确对基金设立的分级管理要求，政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序；完善不同类型基金差异化管理机制，对创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期，对产业投资类基金应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点；加强统筹管理与布局规划，推动基金整合优化、形成合力，防止重复投资和无序竞争；健全政府投资基金治理结构，建立科学规范的运作管理和投资决策机制；充分发挥基金管理人作用，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一，基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定；健全基金绩效管理，重点关注政策目标综合实现情况，体现激励约束；建立健全容错机制，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，完善免责认定标准和流程；健全风险防控体系，严肃财经纪律等。后续预计县级政府受限设立基金的情况下，省级、地市级将强化基金统筹管理与风险防控体系建设，对尽职调查与可行性研究工作提出更高质量要求，同时在服务国家战略、财务收益、运作合规性等方面进行综合问效。

退出端，《指导意见》提出，研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策；拓展基金退出渠道，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等；完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道；完善基金退出机制，探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制等。

后续预计“堰塞湖”现象短期内仍将突出存在，随着多层次资本市场体系建设逐步完善，基金份额及项目退出路径多元化、便利化，伴随着财政资金的逐级回流，将加速资金循环，进一步增强政府基金对社会资本的吸引力。

三、政府投资基金发展趋势研判

一是体制机制不断优化完善，以打通堵点、解决难点。政策将着力于拓展国有投资基金市场化、法治化、专业化运作的空间，具体举措包括放宽子基金存续期要求，降低子基金返投比例要求并放宽认定口径，提升产业基金活力与积极性；根据投资策略合理设置容错率，按照“三个区分开来”要求建立尽职合规免予问责机制，破解投资机构对于创投项目“不想投、不敢投”的困境；引入基金管理机构竞争遴选机制，要求管理人提升专业化、市场化水平，多方构建市场化科创孵化和产业投融资机制等。

二是强监管时代，专业、项目、服务有优势的机构有望脱颖而出。行业监管机制显著完善，持续推动创投基金管理人市场优胜劣汰，并倒逼大量合规性较弱、效益性较差的基金管理人进行注销。同时，大量政府投资基金由脱胎于城投行业的当地国资企业进行管理，导致资金闲置、低效投资等一系列问题。市场分化加剧下，大型LP资金越发向具备良好品牌与投资履历的大型管理机构集中，中小机构资金募集难度加大。头部机构聚焦专业投研能力、优质项目渠道、企业服务能力等关键要素培育核心竞争力，提升基金管理专业化、市场化水平。

三是创投资本市场成为助推科创产业发展的关键要素。创投基金是与科创企业融资需求与风险特征最匹配的融资工具，可为被投企业提供长期资金与经营赋能，如美国创投市场与纳斯达克市场等形成多层次资本市场体系，孕育出超一半的“独角兽”企业，推动人工智能大模型等尖端科创产业繁荣发展。在国内市场，科创基金主要因缺乏耐心资本、市场化长期资金较少、退出结构单一等问题，也有望在系列政策驱动下迎来改善，国有资本也将发挥更大作用。

综上所述，政府投资基金在当前政策的推动下，将不断完善“募投管退”机制，迈向高质量发展的新阶段。通过优化体制机制、强化监管以及提升市场化运作水平，政府投资基金将更好地发挥其在支持国家战略、促进产业升级和推动科技创新中的重要作用。

未来，具备专业优势、项目资源和服务能力的机构将在市场竞争中脱颖而出，为科创产业的发展提供更强有力的支持，助推地方经济高质量发展。