基础设施建设是我国经济的重要组成部分，持续发挥稳增长带动作用，长期视角下还有助于提高全要素生产率，促进落后地区脱贫共富。未来，基础设施投资将紧扣高质量发展主题，在城市群建设、乡村振兴、财政补助区域三大区域，以及民生补短板、综合立体交通网、信息技术、新型能源体系、社会服务五大行业持续深耕，市场机遇广阔。同时，基础设施投融资模式不断溯本清源、守正创新，促使基础设施项目更加关注财政预算空间与项目收益质量，推动行业规范化可持续发展。

一、我国基础设施投资发展现状

1.新老基建协同发力构成广阔市场

基础设施，即为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是保证社会经济活动正常进行的根本性物质基础。

我国普遍采用的基建投资数据分为广义、狭义两个口径。

根据WIND数据，广义基建投资2021年达到18.9万亿元，占全社会固定资产投资额的24%，具体分为三大类行业，一是交通运输、仓储和邮政业，占2021年基建投资的36%，主要有道路运输业（包括城市轨交，不含市政道路）、铁路运输业、仓储业等；二是水利、环境和公共设施管理业，占2021年基建投资的46%，主要有公共设施管理业（包括城市道路、排水、桥梁、广场、公园等市政工程和城市公共设施）、水利管理业、生态保护和环境治理业等；三是电力、热力、燃气及水的生产和供应业，占2021年基建投资的18%。

狭义基建投资，即由国家统计局发布的“基础设施投资（不含电力）”，与广义基建投资相比，剔除了电力、热力、燃气及水的生产和供应业，增加了信息传输业（电信、电视、互联网等），2021年规模约13.9万亿元。

图1：我国基础设施固定资产投资规模（万亿元）

资料来源：国家统计局、中国投资咨询

2018年12月，中央经济工作会议中首次提出“新型基础设施建设”，即“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，2020年后，新基建的概念在全国大范围普及。目前普遍将新基建划分为5G基站、大数据中心、人工智能、工业互联网、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速铁路和城市轨道交通等七大领域。根据BBVA Research，2021年，信息技术类新基建投资规模约为1.2万亿元，七类新基建投资规模合计超过2万亿元。与传统基建相比，新基建一是基础新，关注5G、物联网、人工智能等底层信息技术，大幅推进数字化设备的生产和应用；二是作用新，作为新技术与新业态的集合体，通过对数据的搜集、计算、模拟及反馈，深度挖掘一系列新需求、新市场；三是模式新，运用创新性金融手段，引导社会资本积极参与建设与运营，改变传统基建较为依赖财政资金的投资方式。

各地根据自身实际，统筹规划、合理搭配新老基建投资，共同促进经济提质增效。一方面，新基建除了传统基建补短板作用外，还能够推动科技进步和商业革新，促使基建与产业良性互动，从而支持传统产业向网络化、数字化、智能化方向转型升级，重构中国经济增长格局。根据BBVA数据，我国信息科技类新基建的乘数效应是传统基建的两倍，是名副其实的“国之重器”；另一方面，传统基建在生产生活中承担更为基本的职能，当传统基础设施完备时，新基建才能更好地发挥扩散效益。从投资体量来看，目前传统基建仍承载了拉动经济发展的主要责任。

2.基建投资持续发挥稳增长带动作用

2021年12月-2022年4月，中央经济工作会议和中央财经委员会第十一次会议接连提出“两个适度”，“适度超前开展基础设施投资”、“适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施”，表现出在经济下行和环境复杂的当下，基建投资作为我国经济的重要组成部分，既是稳增长的“压舱石”，也是实现高质量发展的动力源。2022年全年，基于“适度超前开展基础设施投资”“有效弥补社会需求不足”“更大力度扩有效投资”等指引，基建投资始终保持较快增速，为经济回升向好注入澎湃动力。

首先，基建投资是我国实施扩大内需战略的有效途径。基建投资在我国经济中占据重要份额，2021年广义基建投资约18.9万亿元，按照固定资本形成额占当年固定资产投资完成额的比例简单测算，可得基建投资占我国2021年GDP比例约10.4%。与之相比，根据德勤咨询数据，美国多年来基建投资占GDP比例不到2%。同时，基建投资具有较高的乘数效应，能够在关联产业链中创造大量就业岗位，进一步拉动居民收入和消费，在经济需求侧提供强劲引擎。

其次，基建投资是我国实施宏观调控的重要抓手。基建投资可控性强，可在预期时间内促进经济企稳、稳定民生就业、改善市场预期，是良好的逆周期政策调节工具。千禧年以来的经济下行期中，基建投资均起到了熨平周期、稳定增长的作用。第一次是2008-2009年，面对全球金融危机，我国推出“四万亿”等财政政策，基建投资同比增速大幅提高至23%、42%，占2009年GDP比例达12.8%，强势托底经济；第二次是2012-2013年，面对欧债危机等外生冲击，基建投资增速在2013年大幅回升至21%，叠加制造业、房地产一同刺激经济复苏；第三次是2016年，面对经济下行，基建投资在相对宽松的政策环境下维持高位，以15.71%的增速稳住经济大盘；第四次是2022年前三季度，我国经济增速受疫情冲击下滑至3%，基建投资再度扛起稳增长大旗，同比增速达到11.2%，有力带动经济回归正常轨道、确保运行在合理区间。

图2：我国基建投资占固定资产投资、GDP比例测算

资料来源：国家统计局、中国投资咨询

图3：我国经济增速与基建投资增速对比

资料来源：国家统计局、中国投资咨询

从长期来看，基建投资是我国提高全要素生产率、实现高质量发展的必由道路。根据BBVA数据，我国人均基础设施存量仍不及发达国家的30%，基础设施作为产业导入与城市开发的基本前提，可以为企业生产和社会发展创造良好的外部条件、产生可观的外溢效应。一方面带动当地工业、零售业、旅游业等产业投资，持续性提高生产效率和产出水平，助推产业迈向中高端水平；另一方面完善民生领域公共服务设施，有效改善当地居民生活水平，提升城镇化质量。

在社会价值方面，基建投资也是我国走向脱贫共富的关键工具。纵观各发达国家历史，基建投资均为其扶持落后地区、补足经济短板的工具之一。未来，随着我国统筹谋划教育基础设施、传统基础设施和新型基础设施，加快构建现代化基础设施体系，并与精准扶贫、乡村振兴、重大区域协调发展等结合起来，将有利于国土空间布局优化，促进基本公共服务均等化，扎实推动共同富裕。

二、我国基础设施投资未来机遇

1.“二十大”提出构建现代化基础设施体系

“二十大”报告中提出“优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”，“加强城市基础设施建设”、“统筹乡村基础设施和公共服务布局”。相比“十九大”报告，“二十大”报告中基础设施出现频次更高，并上升到“体系”的层面，体现出基础设施的政策地位提高，同时其规划思路进一步清晰。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议召开，作为首个以基础设施建设为主要议题的中央财经委会议，首次系统性阐述相关思路，提出基建投资总体上应实现“布局、结构、功能和发展模式”的优化，应起到“服务国家重大战略，支持经济社会发展”的主要作用，基建项目开展应“注重效益，既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益”，其中，综合效益不仅指经济效益，还包括“社会效益、生态效益、安全效益”。

未来，贯彻国家政策精神，基建投资有望延续高质量发展。在结构上，更精准、更体系化地聚焦经济、社会、生态、安全等效益和功能；在模式上，基于严防隐性债务的大前提，更灵活、更高效益地发挥财政资金、社会资本、城投企业的组合效能。

2.基础设施投资的区域布局

城市群建设。19大城市群，构成我国新型城镇化的主要载体。二十大报告中提出“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局”。城市群兼具大城市集聚效应与中小城镇自然资源宽裕的优点，最终将实现中心城市、大型城市与中小市县的协调发展、共同富裕。具体而言，不同梯次城市群的发展阶段不同，发展方向存在差异，在以长三角、珠三角为首的东部沿海城市群，核心城市将继续加强城区宜居宜业改造，完善都市圈建设，并向外围疏解非高端产业和部分公共资源，通过产业导入、资源串联等方式引领周边市县的全方位现代化；而在中西部等非发达城市群，省会等核心城市一方面汇集本省劳动要素及消费市场，另一方面承接来自发达地区的职能迁移，并通过打造支柱产业、给予财政补助等方式，带动省内其他地区。

乡村振兴。二十大提出“全面推进乡村振兴”、“坚持农业农村优先发展”，其中涉及农业、农村两个现代化。一是农业现代化。二十大报告提出“加快建设农业强国”，而基建投资属于农业现代化中必不可少的部分，包括水利、仓储保鲜、冷链物流等现代农业设施的建设和改造升级；二是农村现代化。二十大报告提出“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”，主要聚焦补足农村基本功能短板、提升生态环境和居住水平，包括“四好农村路”建设、互联网覆盖、污染整治、污水垃圾处理等。同时，上海等部分发达地区出具相关行动方案，率先探索城乡融合发展，开发文化、旅游、健康等乡村特色产业，实现农村生活条件全面现代化。

财政补助区域。财政部部长刘昆在《健全现代预算制度》中提到“一般性转移支付结合财政状况增加规模，并向中西部财力薄弱地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防安全、粮食安全、能源安全、生态安全等职责的功能区域倾斜”。具体来说，一方面补助偏远落后地区，另一方面补助具备特定功能的区域。2022年5月，国务院印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，同样强调聚焦三个有特定功能的县域，即农产品主产区县城，重点生态功能区县城，以及先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

3.基础设施投资的行业聚焦

民生基础设施补短板。二十大报告提出“采取更多惠民生举措，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”。现有城区补短板大多为各类城市更新工程，包括老旧改造、地下管廊、安全设施、污水处理、污染治理、城市绿化、生态保护等，是我国破除粗放式城区扩张，打造宜居、韧性、精品城区的重要标志。结合部分省市已公布的城市更新规划，预计“十四五”期间全国城市更新将每年拉动投资2-2.5万亿元。同时水利工程也是民生补短板的重点，目前15个主要省市规划在“十四五”期间投资水利工程约3.2万亿元，与“十三五”相比增加32%，其中传统的供水、饮水工程仍占投资额的七成，而由于近年来旱涝天灾频发，防洪抗旱工程也将得到重视。

国家综合立体交通网建设。二十大报告提出“交通强国”、“交通结构调整”。根据国务院《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，城市轨交、高速公路、高速铁路、普通铁路将分别新增、新改建3000公里、2.5万公里、1.2万公里、7000公里，除普通铁路外，计划新增规模整体与“十三五”持平。目前，全国公布规划投资额的22个省份合计规划在“十四五”期间在综合交通领域投资17万亿元，相比“十三五”增长32%，其中浙江、江苏、广东、四川等省份的铁路及轨交投资占比较高、增长较快，体现区域协同和都市圈发展相关政策规划的有效落地。

信息技术基础设施。二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国”，分为基础层、应用层和保障层三个层次。基础层包括5g基站、大数据中心、人工智能等，其中，算力基础设施的重要性将不断提升，根据国家发改委预计，“十四五”期间，大数据中心投资将以每年超过20%的速度增长，累计带动各方面投资超过3万亿元，在地域分布上则遵循“东数西算”工程指引，有利于中西部地区打造大数据中心，建设光通信、云计算等基础设施。应用层指智慧城市，二十大报告提到“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。智慧城市是提高城市治理效率、统筹信息系统安全的重要抓手，目前先行者主要为已初步夯实基础层的发达城市群。根据赛迪研究院数据，2020年我国智慧城市投资总规模约2.4万亿元。保障层指网络安全类基础设施，二十大报告提到“强化重大基础设施、网络、数据等安全保障体系建设”，目前很多城市已将网络安全类基础设施提上日程，围绕新型智慧城市、安全城市建设，打造立体化、智能化、可视化、协同化城市安全监测预警体系。

新型能源体系建设。二十大报告提出确保“能源安全”、“深入推进能源革命”、“加快规划建设新型能源体系”，分为供应层、储蓄层、传输层、应用层四个层次。能源供应层指风电、光伏等新能源开发，我国近年来在新能源装机容量上遥遥领先，但作为世界第一能源消费大国，能源结构向绿色低碳转型仍然任重而道远,2021年全国风力、光伏发电量占比合计仅为11.8%，计划到2025年提升至16.5%以上。根据全国各省市规划，“十四五”期间我国风力、光伏新增装机容量307GW、562GW，可带动每年投资额约6000-7000亿元。储蓄层指针对风光发电进行“削峰填谷”的配套设施，根据CNESA数据，2021年我国储能装机量约为46.1GW，根据目前15个主要省市“十四五”规划，到2025年合计新增储能装机量50GW，构成千亿级的投资空间。传输层指特高压电网，“十四五”期间，南方电网、国家电网规划投资超万亿元，加快智慧电网建设，构建以新能源为主体的新型电力系统。应用层指充电桩，按照2025年全国新能源汽车保有量4378万辆、车桩比从3:1优化至2：1测算，“十四五”期间将新建充电桩1800万个，产生投资规模3000亿元。

社会服务类投资，包括教育、医疗、文化。二十大报告指出“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”、“促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主”、“发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区”。其中，中西部、农村地区现有教育医疗水平较为落后，将成为基本公共服务普惠式发展的重点。同时，中华传统文化成为二十大新提出的主题，国家倡导通过“创新实施文化惠民工程”、“实施重大文化产业项目带动战略”、“加强城乡建设中历史文化保护传承，建好用好国家文化公园”，将文化弘扬与城市建设有机融合，并独立形成一批重大项目，成为提升我国软实力的核心载体。

三、我国基础设施投融资模式发展趋势

1.基建投融资模式不断溯本清源并守正创新

基础设施投资落地的重要支撑之一是资金保障，合适的投融资模式既能为地方政府“减负”、解决项目资金需求，又能调动民间投资、激发市场活力，使得基建项目真正服务于地方产业发展，形成持续的终端效益。

2008年至今，我国基础设施投融资模式经历了由粗放式发展到精细化治理的转变：

第一阶段为2008-2014年，以城投融资为主要特征。2008年，面对全球金融危机，我国推出大规模基建投资计划。2009年，央行发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，众多城投平台因此崛起，推动基建投资快速增长，但随之产生了影子银行、地方政府隐性债务等一系列问题；

第二阶段为2014-2017年，以各类不规范的社会资本投融资为主要特征。为加强地方政府隐性债务管理，2014年国务院出台43号文，明确政府债务不得通过企业举借、企业债务不得推给政府偿还，意在剥离地方融资平台的政府融资职能。同时，政策允许地方政府发行一般债和专项债，并鼓励实行社会资本投融资模式。但实践过程中，由于新增地方债规模有限，地方政府为了稳投资，大量向社会资本许诺固定收益，通过明股实债的伪PPP、伪政府购买服务项目等形式变相融资，刺激基建投资继续较快增长，也导致影子银行、地方政府隐性债务等风险以更为隐蔽的形式进一步积累；

第三阶段为2017年至今，全面规范化整治基础设施投融资。2017年5-6月，50号文、87号文分别发布，重点针对地方政府各类不合规融资模式。2017年7月，中央政治局会议要求各级政府“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，其后全国金融工作会议明确“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，拉开基建投融资严监管的序幕。2017年后，基建投资增速显著放缓，同时增量基建项目的投融资规范度显著提升。对于财政资金来说，在地方政府专项债发行额度和专项债投向中，基础设施占比明显提升，加大政府资金“开前门”力度；对于社会资本来说，一系列政策文件不断完善对隐性债务的穿透式管理，全过程、全方位监管投融资行为，持续鼓励依法、合规、高效益的社会资本投融资模式。

目前，基础设施投融资模式呈现出规范化运行与多元化发展的格局。近几年来，主要投融资模式为PPP、专项债，政府直投、ABS相对少，REITs作为新金融产品问世，仍处于探索起步阶段。

专项债成为国家调节宏观经济的又一有力手段。2020年起在全国大规模发行，2020年、2021年、2022年1-11月新增专项债发行额为3.6万亿、3.6万亿、4.0万亿，2022年1-11月已超过全年专项债发行目标。但从专项债实际使用情况看，存在两类风险，一是地方政府为达到收益覆盖倍数而过度“包装”，资金使用效率和运营管理水平高度依赖绩效评价监督；二是大部分专项债投向市政基础设施，发行期限集中于10年、15年、20年，考虑到专项债“每年付息、到期还本”的特性，在2030年、2035年、2040年左右，地方政府将产生不可忽视的偿债压力。随着政府长期大量使用专项债，将衍生出一定的违约风险，需要进一步建立健全相关机制。

REITs未来发展空间较大。2020年，国家推出不动产投资信托基金，即REITs，意在盘活基础设施存量资产。REITs的优势主要体现在三个方面，一是融资。REITs作为一种权益性融资工具，可降低宏观杠杆率，有利于防范地方债务风险；二是投资。REITs作为一种标准化金融产品，具有分红稳定、流动性高、投资门槛低、信息透明等特点，对社会资本接纳程度高；三是运营。REITs可以解决传统基建项目退出难的问题，促进项目建设主体取得再融资，形成资金良性循环，并通过将存量资产交由专业团队管理，进一步提升项目运营水平。当前REITs处于试点阶段，由于国家对试点项目要求较高，已发行的REITs项目主要集中在产业园区、高速公路、污水处理、仓储物流等收益稳定且可持续的领域。未来，随着各方面条件不断成熟，REITs发展进程将持续向前推进。

总的来说，政府在选择基建投融资模式时，应综合考虑还款风险、还款周期、与基建项目的适配性，以及是否能够调动民间力量、扩大有效投资。

2.基建投融资项目关注财政预算与收益质量

展望未来，我国基础设施投融资模式将与项目端高质量发展相对应，按照“公益的归公益，市场的归市场”，继续规范化运行。

公益性项目更关注财政宽裕程度及财政体制改革情况。公益性项目由财政资金承担，地方财力直接决定了当地投资机会的多寡。目前，我国基础设施建设呈现出明显的结构化特征，中西部等偏远地区、区县级等“下级”地方政府综合财力较差，基础设施水平落后，而根据“二十大”报告部署，增强公共服务的“均衡性和可及性”是未来基建投资的重点之一，因此随着财政体制进一步改革，将针对上述地区加大资金扶持力度。一是优化完善财政转移支付体系。财政部部长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中发表《健全现代预算制度》，表示要“合理安排共同财政事权转移支付，实行差异化补助政策”，结合财政状况增加一般性转移支付规模，并向中西部财力薄弱地区、重要功能区域倾斜；二是清晰界定地方政府财权事权。2022年6月，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，强调省以下财政事权、支出责任与收入相对等，加快推进省以下财政体制改革。

社会资本参与更关注项目自身的收益性。2017年以来，政策对于隐性债务严格“控增化存”的基本态度从未改变，这不仅涉及系统性金融风险，也关系到提高经济质量、理清政企职能、建立现代化法制化经济体制等重大课题。2022年12月中央经济工作会议再次指出，要让国有企业“真正按市场化机制运营”，“防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”。未来，防范化解隐性债务将继续严格开展，不断提高监管手段精准性、化解模式多样性，因此除少数综合财力较强的发达省市外，大多数地区的非公益性基建项目需要撬动社会资本，并以自身收益作为主要还款来源。考虑到目前我国基础设施项目整体回报率仍然较低，为了吸引社会资本参与，项目方必须做好项目策划和全生命周期运营，从而倒逼其选好项目、做好项目、强调综合效益，有助于提升社会生产效率与经济发展质量。