“金融稳定”是一个抽象又具体，古老而又现代的话题。金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的前提和保障，而金融稳定离不开法律作为保障。

2022年4月6日，人民银行会同有关部门起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“《金融稳定法》（草案）”），并于2022年4月6日公开征求意见，期盼已久的《金融稳定法》（草案）一经公布引起了热烈关注和广泛讨论。当前全球经济结构、贸易投资、宏观调控框架发生了深刻变化，全球经济经历了第二次世界大战以来最严重的衰退。特别是今年以来，俄乌冲突、房地产压力、国内疫情等内外部环境的不稳定导致经济金融形势更加错综复杂。5月5日，美联储宣布加息50个基点，这是其22年来首次一次升息0.5%，而为配合加息遏制通胀，美联储也将从6月1日起缩减规模近9万亿美元的资产负债表。受体制、机制、周期、行为等因素影响，我国金融体系具有其自身的脆弱性、局限性，在我国经济结构调整仍处于阵痛期的当下，面对深刻变化的国际政治经济局势和新冠肺炎疫情的不确定，金融稳定将面临更加严峻的挑战。在此背景下颁布《金融稳定法》，强调提升系统性金融风险防控能力，为防范金融风险提供坚实的制度保障，具有十分重要的意义。

（5月10日，中国人民银行公众号：下一步，人民银行将会同有关部门充分吸收社会各界反馈的意见建议，进一步修改完善《金融稳定法》草案，按照立法程序配合立法机关高质量推进后续工作，推动《金融稳定法》早日出台。）

一、什么是《金融稳定法》？

目前“金融稳定”这一词，在我国的理论、实务界均没有严格的定义，西方国家对此也无统一理解和定义。根据《中国金融稳定报告（2005）》：“金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。在这种状态下，宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系整体上仍然能够平稳运行”。结合欧洲中央银行认为的金融稳定：“由金融中介、市场和基础设施构成的金融体系能够承受冲击和化解金融不平衡的威胁，从而不会由此导致金融中介活动的失调并损害实体经济活动。”可以说当前“金融稳定”被普遍认知为是一种状态，即金融体系能有效对抗和化解内外部冲击和威胁，实现在平稳运行下充分发挥其核心功能的作用。

金融稳定与《金融稳定法》是紧密联系、相互影响的，金融稳定是《金融稳定法》的最终目标，而《金融稳定法》则是金融稳定得以实现的有力保障。

从国际经验来看，2008年的金融危机让各国认识到金融危机已成为威胁一个国家或地区金融稳定的核心问题，通过金融立法来构建金融稳定机制，已是世界性的趋势。在2008年后，金融市场较发达的国家纷纷出台了专门的《金融稳定法》，如德国的《金融市场稳定法》；美国的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第一部分即为“金融稳定法”，法案将整合监管资源、维护金融稳定作为主要改革目标，以防范系统性风险。

从法治视角来看，我国《金融稳定法》（草案）的颁布，是依法治国重要思想的体现；是《国家安全法》在金融领域的重要落实；是建立统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度的具体举措。

二、为什么颁布《金融稳定法》？

从国际形势和发展趋势上来看：

一是当前世界进入了动荡变革期，唯一不变的是一直在变，不确定成为当下最主要的确定。2022年已是新冠肺炎疫情持续的第三个年头，新冠肺炎疫情在全球的大流行激进了世界大变局，贸易摩擦、地缘冲突、经济全球化逆流、保护主义、单边主义上升，国际经济、政治、文化、安全等不同领域的“黑天鹅”的冒出，重塑了人们的认知底线。金融稳定面临着复杂严峻的外部挑战，需要高度重视、稳妥应对。

二是2008年金融危机之后，各国在面对金融危机基本问题上基本形成了一致共识。公共资金形式的政府直接救助具有严重弊端，必须开发规范化、有效化的市场化处置机制，而市场化的处置方式，离不开科学、程序化的保障，这就需要通过金融稳定相关法律制度的设计予以实现。

三是有效防范风险的前提下，继续扩大高水平金融开放的需要。党的十九大以来，面对纷繁复杂的国际形势，我国始终坚持对外开放的基本国策不动摇。金融市场的开放对国际游资的管理、防范国际短期资本对金融市场的冲击等提出了更高要求和挑战。随着我国金融市场对外放开程度不断提高，金融体系的脆弱环节、监管的漏洞和系统性风险都可能导致金融不稳定。在经济新常态下，颁布《金融稳定法》是进一步提高对外开放水平、促进国际收支平衡、优化金融开放格局、维护国家金融安全的应有举措。

从国内实践和现实需要上来看：

一是习近平总书记强调：金融是国家重要的核心竞争力，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。防范化解重大风险是党的十九大确定的三大攻坚战之一，在我国经济破旧立新的转型阶段，在实现2035年远景规划，为第二个百年奋斗的征途上，处理好金融发展、稳定和安全的关系，建立健全金融风险预防、预警、处置和问责制度体系，加强金融服务实体经济作用，促进经济平稳健康发展，促进社会主义市场经济高质量发展具有十分重要的历史意义与现实意义。

二是当前我国金融法治建设尚不健全，金融稳定缺乏顶层设计和统筹协调。《中华人民共和国中国人民银行法》于1995年颁布，确立了中国人民银行发行的银行、政府的银行和银行的银行职能。在中国社会主义市场经济建立，加入世界贸易组织后，2003年进行了第一次修订，2020年10月23日《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，尚未形成最后法律文件公布。当前的《中国人民银行法》规定了人民银行负有维护金融稳定的职责，但缺乏具体制度规定，对维护金融稳定的政策工具和监管措施没有明确规定，也未建立有效的金融稳定协调机制。我国《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融法律受制于部门、行业立法，缺乏金融稳定制度的整体设计和跨部门统筹安排，有些重要问题缺乏规范；有些规范为原则性规定，具体规则制度不清；金融稳定政策工具、监管措施缺乏制度安排，已不能适应金融稳定和金融风险处置实践的需要。

三是总结金融风险防范经验，巩固金融防风险成果的需要。按照5年为周期整治金融行业的习惯来看，2017年第五次全国金融工作召开后金融稳定局成立，从规模上对金融行业进行了整顿，包括肃清P2P行业和私募股权众筹，整治大互联网公司金融业务，顺利接管“明天系”旗下9家金融机构，接管包商银行，完成锦州银行财务重组、增资扩股，处置安邦集团风险处置等实践中我们积累了大量的宝贵经验，《金融稳定法》的出台是对过去五年金融整治经验的总结。

三、《金融稳定法》（草案）有何亮点？

《金融稳定法》（草案）共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则，其亮点总结如下：

（一）明确划分各阶段及相关主体责任

《金融稳定法》（草案）确立了由国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作的职责。并在此前提下，从事前防范、事中化解和事后处置三阶段对金融机构、监管部门、地方政府、保障基金各方职责作出了具体规定，以及明确了财政、监察、审计部门对维护金融稳定工作的支持和依法履行监察和审计监督的职责。

（二）设立金融稳定保障基金制度

2008年金融危机之后，欧美主要经济体就开始逐渐完善自己的金融风险处置机制。针对主权债务风险和处置陷入困境的银行，欧洲先后成立了欧洲金融稳定基金（EFSF）和欧盟单一处置基金（SRF）；美国设立了有序清算基金（OLF），由美国联邦存款保险公司负责管理并处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用。

自2022年政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金后，这一事件便备受关注。此次《金融稳定法》（草案）中明确提出：“国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。”且根据时间安排，该基金有望在9月前落实。金融稳定保障基金设立的目的是用于系统性隐患的重大风险处置，守住不发生系统性风险的底线，其设立有望搭建起我国防范和处置金融风险的三道防线，即第一道防线：新巴塞尔协议为框架构建的微观审慎防线；第二道防线：存款保险制度以及其他金融行业的保障基金；第三道防线：金融稳定保障基金。这对构建我国金融安全网，健全中国特色金融稳定保障体系的防火墙，维护宏观经济金融稳定运行、稳定市场预期具有重要意义。

同时《金融稳定法》（草案）和起草说明对金融稳定保障基金钱从哪里来和如何使用，也做了相应规定。

钱从哪来？

由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，央行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持。金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。值得关注的是，传统上央行再贷款作为基础货币投放工具，只能对银行投放，而本项规定相当于允许央行向非银机构投放资金，是比较重大的制度创新。同时两会总理答记者问中提到：金融稳定保障基金将“区分不同行业、不同主体实行差别化收费”。

如何运用？

金融稳定保障基金，这一平准基金，不同于存保基金及各行业保障基金，其不针对某一特定金融行业，而是从整体角度出发，关注系统而非局部，将用于有系统性影响的重大金融风险处置。对于具体如何使用，《金融稳定法》（草案）规定：“金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院规定。”这也为后续留出了制度设计空间。

（三）建立市场化、法治化的风险处置机制

一方面是《金融稳定法》（草案）在借鉴国际先进经验的同时结合我国处理一系列金融风险事件的经验将成熟的金融稳定工具赋予了法治内涵，完善了风险处置措施和工具箱，包括：1.行使被处置金融机构的经营管理权；2.向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；3.设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债；4.暂停合格金融交易的终止净额结算；5.责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员，追回绩效薪酬；6.被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股；7.中止被处置金融机构向境外汇出资金，要求被处置金融机构调回境外资产；8.处置系统重要性金融机构的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断；9.法律、行政法规规定或者国务院批准的其他处置措施。其中“向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债”和“设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债”，是由第三方主体承接被处置金融机构的业务、资产和负债，旨在通过品牌与风险隔离促进最终承接主体尽快恢复经营，保障业务的正常开展，从而也维护债权人、投资者的合法权益。

另一方面，在我国大型金融机构传统的救助实践中，央行扮演“提款机”角色的拯救措施提高了金融机构的道德风险，也加重了公共财政的负担，一定程度上扰乱了金融市场竞争秩序。此次《金融稳定法》（草案）建立处置资金池，并将资金的使用设定了五级顺位，明确了权责利的分配。

（四）落实金融风险处置与司法衔接

一方面将《金融稳定法》（草案）将《中华人民共和国企业破产法》中相关理念及制度引入金融机构风险化解及处置工作之中，包括集中管辖、“三中止”等相关条款。《企业破产法》的主要保护功能之一是对于债务人财产的冻结效力，停止个别债权人对债务人财产的执行程序，转而按照法定顺位进行集中清偿。《金融稳定法》（草案）第三十七条规定：“处置部门依法实施处置的，可以向有关部门申请中止以被处置金融机构为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序、执行程序，以及以该被处置金融机构为被申请人的商事仲裁程序。”《金融稳定法》（草案）规定的“三中止”措施对于风险金融机构的有序处置、债权人的整体利益保护具有重要意义，使得问题金融机构的处置程序具有了“准破产保护”功能，其规定的相关风险处置机制和破产程序之间存在一定的替代性和补充性。

另一方面，《金融稳定法》（草案）落实了责任追究，包括行政责任、民事责任和刑事责任，明确规定了金融机构及其主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置中的违法违规行为及其相应处罚，树立了法的权威性，起到了一定程度威慑作用。同时，为鼓励责任主体积极作为，还对尽职免责作出了相关规定。

（五）强调数据信息的相关管理

在信息革命发展进程中，数据信息在全球经济运转中的核心价值也来越突出，其不仅是重要的生产要素和社会财富，还是当下信息革命和社会信息化进程中最重要的战略资源。且随着信息化进程的深化，信息安全已经上升至国家安全的战略层面，信息安全同时也是国家安全的基石。2021年滴滴上市之后不久被下架，其涉及问题之一就是金融数据安全。我国《网络安全法》《数据安全法》对数据安全已有相应规范，《金融稳定法》（草案）也紧跟这一革命进程，在金融数据库建设、金融信息风险防范上做出了规定。

《金融稳定法》的颁布将健全金融稳定顶层设计，有望建立起跨行业、跨部门的金融稳定总体工作机制，这是顺应国际形势发展变化的积极作为，是历史经验的总结。

根据美联储最新的半年度《金融稳定报告》，国际货币基金组织（IMF）警告说，俄乌冲突“多个方面”推动了金融稳定风险的上升，并将在利率大幅上升之际考验全球金融系统的韧性。报告还指出，未来数年，政策制定者将面临俄乌冲突和西方对俄制裁所凸显的一系列结构性问题，包括能源安全与气候转型之间的权衡、市场分化以及美元在资产配置中的角色等。此时《金融稳定法》的颁布也是现实的需要。