关于长江大保护主题下生态补偿机制的研究与探索

来源于:中国投资咨询 日期:2021-02-23

摘要

本文基于长江大保护这一主题,旨在梳理长江流域环保事业建立生态补偿机制的相关政策支持文件,总结建立长江流域环保项目生态补偿机制现状与困难,并对建立与完善生态补偿机制提出探索性建议。

一、长江大保护背景

2016年6月,国务院发布的《长江经济带发展规划纲要》明确提出:“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护,不搞大开发”,长江生态保护上升到国家战略高度。然而长江流域环保产业投资规模大、涉及主体众多、维护成本高、流域属性与公益性属性强等特点也增加了政府部门的财政支出压力与上下游各主体间利益协调难度,亟待创新投融资模式,引入更广泛的社会力量,统筹流域上下游各方的经济关系和生态关系,建立一种有效均衡的利益机制——生态补偿机制,通过财政支付转移等综合性手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题。在此背景之下,中央和地方政府出台了一系列政策支持文件,鼓励和支持建立、完善生态补偿机制。

二、相关政策文件的支持

随着长江生态保护的重要程度不断提高,中央到地方层面针对环保行业建立生态补偿机制等投融资机制的支持政策频发。总结各项支持政策,主要有以下几个特点:

(一)加大财政资金支持力度

国务院、财政部、发改委相继发布《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)、《发展改革委就<关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见>答记者问》等文件,其中,多项政策要求加大对生态补偿的财政资金支持力度,通过提高均衡性转移支付系数、向重点领域倾斜等方式提高直接财政资金支持,具体政策支持包括:

《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)“多渠道筹措资金,加大生态保护补偿力度。中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提高均衡性转移支付系数等方式,逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。各省级人民政府要完善省以下转移支付制度,建立省级生态保护补偿资金投入机制,加大对省级重点生态功能区域的支持力度。”

《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)“通过统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金,建立激励引导机制,明显加大对长江经济带生态补偿和保护的财政资金投入力度。”“增加均衡性转移支付分配的生态权重。中央财政增加生态环保相关因素的分配权重……加大重点生态功能区转移支付对长江经济带的直接补偿。”

《财政部关于下达2019年度水污染防治资金预算的通知》(财资环〔2019〕7号)“三、长江经济带生态保护修复奖励资金实行“先预拨、后清算”的办法。”

《发展改革委就<关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见>答记者问》“一是建立多元化投入机制。构建公共财政支持、责任主体自筹和社会资金参与的多元化投入格局……二是加大财税支持力度……”。

(二)推进横向生态补偿机制

长江大保护的流域生态属性注定了其牵涉范围广、涉及利益关系主体众多的特点,理顺流域上下游各相关方的经济关系和生态关系是长江大保护项目需要突破的重要难题,在此方面,国务院、财政部、各省市均纷纷发文,根据“谁受益、谁补偿”的原则,强调推进建立受益地区与保护生态地区、上下流域之间的生态补偿机制,具体指导方向包括:

《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)“(十三)推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。”

《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)“建立流域上下游间生态补偿机制。按照中央引导、自主协商的原则,鼓励相关省(市)建立省内流域上下游之间、不同主体功能区之间的生态补偿机制,在有条件的地区推动开展省(市)际间流域上下游生态补偿试点,推动上中下游协同发展、东中西部互动合作。”

《省人民政府办公厅关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》(鄂政办发〔2018〕1号)“在长江、汉江等重点流域开展横向生态保护补偿试点。积极运用碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化手段,探索市场化补偿模式。”

《江苏省政府办公厅关于转发省财政厅省环保厅江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)的通知》“根据‘谁达标、谁受益,谁超标、谁补偿’的原则,经监测考核和确认,实行‘双向补偿’,即对水质未达标的市、县予以处罚,对水质受上游影响的市、县予以补偿,对水质达标的市、县予以奖补。”

(三)创新生态补偿交易权机制

生态保护项目的长足、稳定的发展需要借助更为广泛的社会力量,充分发挥市场这只无形的手的作用,长江大保护项目更是如此,而能否建立完善的、行之有效的市场交易机制是能否引导充分发挥市场作用的重要前提。国务院、财政部、各省市在对长江大保护生态补偿机制的支持政策制定时,对市场交易机制的建立也提出支持和鼓励意见,具体包括如下政策:

《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)“健全生态保护市场体系,完善生态产品价格形成机制……。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,完善有偿使用、预算管理、投融资机制,培育和发展交易平台。……。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系,完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。”

《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)“探索推广节能量、流域水环境、湿地、碳排放权交易、排污权交易和水权交易等生态补偿试点经验,推行环境污染第三方治理,吸引和撬动更多社会资本进入生态文明建设领域。”

《关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》(发改价格〔2020〕561号)“严格开展污水处理成本监审调查……推行污水排放差别化收费……创新污水处理服务费形成机制。”

《省人民政府办公厅关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》(鄂政办发〔2018〕1号)“在长江、汉江等重点流域开展横向生态保护补偿试点。积极运用碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化手段,探索市场化补偿模式。”

《市生态环境局 市发展改革委关于印发<武汉市长江保护修复攻坚战工作方案>的通知》(武环〔2019〕99号)“完善资源环境价格收费政策,探索将生态环境成本纳入经济运行成本,逐步建立完善污水垃圾处理收费制度,城镇污水处理收费标准原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利。扩大差别电价、阶梯电价执行的行业范围,拉大峰谷电价价差,探索建立基于单位产值能耗、污染物排放的差别化电价政策。完善高耗水行业用水价格机制,提高火电、钢铁、纺织、造纸、化工、食品发酵等高耗水行业用水价格,鼓励发展节水高效现代农业。全面清理取消对高污染排放行业的各种不合理价格优惠政策,研究完善有机肥生产销售运输使用等环节的支持政策和长江港口、水上服务区、待闸锚地岸电电价扶持政策。”

三、建立生态补偿机制的现状与困难

(一)PPP空间不足,其他补偿资金筹措来源不明

PPP模式引入社会资本参与环保项目具有拓展资金来源,分散政府资金风险,确保投资主体多元化等诸多优势,具有较好的市场认可程度。根据财政部PPP中心发布的全国PPP综合信息平台项目管理库2020年半年报,截至2020年上半年,管理库累计污染防治与绿色低碳项目5,576个、投资额5.4万亿元,分别占管理库的57.9%和36.4%。由此可见,环保项目整体需求旺盛。根据半年报对长江经济带PPP项目情况总结,截至2020年6月末,累计长江经济带项目总数4,249个、投资额7.6万亿元,分别占管理库的44.1%和51.4%。但由于环保类项目大多具有投资规模较大、自身经济效益不足等特点,大多采用政府付费或可行性缺口补助的回报模式,这对政府财政支出能力提出了较高的要求,尤其是对于长江流域PPP项目规模大的部分省市,已存在可用于PPP财政支出的预算逼近红线、支出空间趋于饱和的情形。近年来,财政部发布《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等文件,多次强调不得超出支出红线,而部分省市对PPP项目自身资金平衡也提出了更高的要求,随着各地政府对PPP项目的监管加强,未来继续采用PPP模式引入社会资本参与环保项目可能面临更难落地、财政支出空间不足等风险。政府付费或补贴的资金来源拓展层面则一直缺乏有效突破,在PPP之后暂时还未找到可用于制度性改革或创新依据的主流理论,一些过渡性的安排(如“F+EPC”)难以获得政策端和市场端的双重认可,相关政策环境具有较强的不可预期性。

(二)长江流域跨省界、牵涉主体众多,全流域生态补偿机制难以建立

环保项目,尤其是基于“长江大保护”主题下的长江流域环保项目,具有较强的区域关联性,但是由于各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同,各地流域生态补偿探索进展不一,而建立全流域的生态补偿机制涉及的省份多、诉求多、因素多、情况复杂,进一步增加了全流域生态补偿机制建立的难度,主要原因来自以下方面:一是长江流域环保项目合作边界划分不够清晰、没有形成成熟的模式,例如我国推进的环保PPP项目,大多是以县域范围进行招标,不利于区域协调整治;二是流域涉及主体众多、经济利益和生态利益难以协调,由于流域上下游各个地区情况、特征的复杂性,如何在维护和保障流域生态环境安全的前提下,以水环境质量改善和保障生态基流为核心,统筹各方的经济利益和生态利益,建立公平合理、长效运行的流域生态补偿机制是一个难点。

(三)没有形成完善的生态补偿体系,补偿标准难以确定

尽管建立生态补偿机制具有多部门政策支持,但是对于补偿机制如何建立、补偿标准如何确定、补偿资金来源如何、补偿模式如何推广等问题存在争议,尤其是补偿标准受限于政策财力不足、标准制定缺乏科学性与公允性等现实问题。一是各地政策财力不足,在PPP空间趋于饱和的情形下,难以寻求新的财政资金来源;二是基础数据缺乏,各种补偿标准确定方式难以使用,由于一些地区关于环境服务、生物多样性、水文资源等方面的基础数据缺乏,导致一些补偿标准的计算方法,例如成本法、收益法、综合效益评价法难以使用;三是补偿标准制定的方法科学性有待论证,针对生态效应效果、程度的衡量难度较大,很难找到一种或几种公允的方式进行综合评判,或者需要很长一段时间才能体现其生态价值,使得一些计量方法的适用性或者评价结果缺乏说服力。

(四)资金来源途径相对单一,保障机制不健全

流域环保项目具有涉及范围广、资金需求大、资金回收周期长、运营维护成本高、经济效益偏低等特点,较高的投资需求难以形成可直接变现的固定资产,回报补偿路径单一,严重依赖地方政府信用,倘若没有合理的项目资金自平衡机制,必然会给地方政府、投资人和金融机构等项目参与各方带来长期沉重负担。一方面,回报补偿方式较为单一。目前各地实施的流域回报补偿方式主要依靠财政转移支付、生态功能建设专项资金及相关的税费政策为主要手段,而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失,除资金补助外,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。另一方面,补偿保障机制不健全。一是长江流域的水环境资源产权制度未建立、产权关系不明确,难以充分发挥市场力量、调动流域上下游相关方的积极性;二是针对建立全流域生态机制没有详实、可落地的法律政策支撑,各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素不明;三是还缺乏有效的监管体系,监管能力不足,生态补偿机制实施的基础不牢;四是对流域生态环境保护行为的激励和奖惩机制不完善。

四、生态补偿机制的建议探索

近年来,国家各部委颁布了多个政策鼓励各地开展生态补偿机制的建立。作为解决长江流域生态环境问题、促进流域水生态环境资源资产增值、实施流域综合治理的长效政策手段,加快推进建立长江流域生态补偿机制是长江经济带实施生态优先战略的重要途径。在生态补偿机制的建立过程中,建议思考如下方面:

一是完善相关法律法规,切实指定行之有效的生态补偿机制。国家生态补偿机制支持政策的落地需要搭配完善的法律法规支持,需要进行大量的沟通、协调工作,建立顺畅、有效的协调机制,明确生态补偿机制的各个环节及配套保障措施。

二是明确“污染者付费、受益者补偿”的生态补偿原则。生态补偿的补偿主体在理论上主要是生态环境的污染者和破坏者,而生态环境保护的受益者也应当承担相应的生态环境补偿费用,这样既可以将外部不经济性内部化,抑制环境污染破坏行为,又可以将外部经济性内部化,鼓励生态环境保护行为,还可以拓宽生态补偿资金的来源途径。

三是探索构建上下流域跨界横向补偿体系。这主要包含两方面:一方面是跨省界的流域生态补偿机制,另一方面是省内跨市(县)界的流域生态补偿机制;同时,中央财政则可对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予激励支持,对率先达成补偿协议流域优先给予支持、鼓励早建机制,对达成补偿协议的重点流域中央财政可给予财政奖励,奖励额度将根据流域上下游地方政府协商的补偿标准、中央政府在流域保护与治理中承担的事权等因素确定,随着横向生态补偿机制的完善,中央纵向财政转移支付补偿则逐渐退出,重点支持流域重点生态功能区补偿。

四是基于各地情况,科学设计补偿标准。在建立生态补偿机制中,生态补偿标准往往是一个具有争议的问题,由于各地情况不同、难以形成一套普适性、可接受的核算方法学,而且测算出的补偿额往往巨大、或者因测算方式不同而具有较大偏差,因此,现实中通常采用双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”,基于这一原则流域上下游地方政府通过博弈协商达成一致的补偿标准,补偿机制的有效性则可通过流域生态环境资产长期来看是否增值进行检验。

五是优化碳排放权交易、排污权交易、水权交易等市场补偿机制,减轻政府直接补偿压力。以水权交易为例,浙江金华江流域开创了我国首例水权交易,杭州龙坞探索市场化的水源地生态补偿模式,贵州省在赤水河流域开展市场化的生态补偿机制探索,参考类似经验,并根据水权体系完善的程度,逐步实现从“政府主导、市场为辅”向“市场化为主”的生态补偿机制转变。

长江大保护背景下的长江流域生态修复作为国家长江经济带发展的重要组成部分,其生态补偿机制的建立与探索在长江大保护四大试点城市先行先试,但仍需在生态补偿机制如何落地上深挖深干,针对项目情况、因地制宜地设计生态补偿机制及与之对应的回报机制,这还需要试点城市与流域相关省市更多的探索与学习。