12月16日，中国银监会、发展改革委、工业和信息化部联合发布《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务问题的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》对钢铁、煤炭去产能推进过程中，伴生的金融债权债务问题提供了解决的思路和指引。

从今年一季度开始，国务院、各部委密集发文，部署钢铁煤炭行业去产能工作。2月4日、5日，国务院印发关于钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发〔2016〕6号、7号），拉开钢铁煤炭行业去产能改革大幕。意见提出从2016年开始，用5年时间压减粗钢产能1亿—1.5亿吨，用3至5年的时间退出煤炭产能5亿吨左右。4月14日国土资源部印发“国土资规〔2016〕3号”文件，4月18日人社部和发改委等七部门联合印发“人社部发〔2016〕32号”文件，4月20日国家安监总局和国家煤矿安监局印发“安监总管四〔2016〕38号”文件，4月21日“一行三会”联合印发“银发〔2016〕118号”文件。5月，环保部、发改委和工信部印发“环大气〔2016〕47号”文件。五份文件分别从土地和矿产资源使用、职工安置、安全生产、金融服务、环境保护等五个方面提出了支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的具体意见。

而此次出台的《意见》，是在“一行三会”银发〔2016〕118号文的基础上，从涉及银、证、保三方的条款中提取并深化了银行业的具体实施措施。《意见》已在今年8月向各银监局、各政策性银行、大型银行及股份制银行，以及金融资产管理公司征求意见。《意见》和征求意见稿相比，除对标题略有调整，由“处置”改为“问题”，与条款涉及的范围更加贴切；亦对内容进行了如下调整：

第一，增加了债转股实施主体。征求意见稿中提及的债转股实施主体，只有金融资产管理公司(AMC)和地方资产管理公司，《意见》增加了银行现有符合条件的所属机构或设立的符合规定的新机构作为实施主体。

第二，弱化了对主动去产能的企业的政策支持。征求意见稿提到：对响应国家号召，主动去产能、流动资金有困难的钢铁煤炭企业，银行业金融机构可以参照《中国银监会关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》，给予续贷政策支持，支持银行业对钢铁煤炭企业自主减免贷款利息，支持银行业金融机构对符合条件的钢铁煤炭企业减免贷款本金。而《意见》中续贷政策支持只针对“技术设备先进、产品有竞争力、有市场的钢铁煤炭企业”，对主动去产能的钢铁煤炭困难企业只“按照国家有关规定减免利息”，未提及减免本金。

政策内容与评析

《意见》共十三条，究其内容可以分为三个方面，分别从企业融资、债务重组和处置、债权人保护等方面提供了具体措施。

（一）对企业融资“区别对待，有扶有控”

对于要“扶”的企业，不只有信贷支持，还有股权投资支持。《意见》第一条提出：对“技术设备先进、产品有竞争力、有市场的钢铁煤炭企业”继续给予信贷支持，“不得抽贷、压贷、断贷”。《意见》第八条提出：对“产品有市场、发展有前景、但资产负债率较高的钢铁煤炭骨干企业”，“引导社会资本参与钢铁煤炭企业的脱困发展，支持产业基金和股权投资基金特别是地方政府成立的产业基金和股权投资基金”投资入股。在银发〔2016〕118号文“鼓励证券公司、资产管理公司、股权投资基金以及产业投资基金等参与企业兼并重组”的基础上放宽了对社会资本参与的限制。

信贷支持的对象不仅有上文所说的骨干企业，还有“兼并重组钢铁煤炭企业”。《意见》第二条明确提出：“对能产生整合效应的钢铁煤炭兼并重组项目采取银团贷款等方式，积极稳妥开展并购贷款业务。对符合并购贷款条件的兼并重组企业，并购交易价款中并购贷款所占比例上限可提高至70%。”这一比例超出了《商业银行并购贷款风险管理指引》中规定的60%，体现了对钢铁煤炭企业开展并购重组的鼓励政策。

对于“控”的措施，《意见》提出一方面“严控违规新增钢铁煤炭产能的信贷投放”，另一方面“坚决停止对落后产能和‘僵尸企业’的金融支持”。要坚决压缩、退出贷款的企业包括不符合国家产业政策规定的落后产能企业，环保、能耗、质量、安全生产、技术等不达标且整改无望的企业，已停产半停产、连年亏损、资不抵债、失去清偿能力的“僵尸企业”，以及有恶意逃废债行为的企业。这一范围在银发〔2016〕118号文的基础上增加了“有恶意逃废债行为的企业”，将企业信用纳入考量因素中。

“区别对待，有扶有控”体现了在供给侧改革中支持先进产能、淘汰落后产能的思路，将有效提高行业整体竞争力，发挥金融为实体经济服务的职能。

（二）债务重组和处置

对于现有债务的重组，《意见》第三条提出“鼓励银行业金融机构对主动去产能的钢铁煤炭困难企业进行贷款重组”，具体措施为“调整贷款结构，合理确定贷款期限，按照国家有关规定减免利息”；第六条提出“推动组建债权人委员会，对困难钢铁煤炭企业实施债务重组”，债权人委员会应当“通过调整贷款期限、利率、还款方式等措施”，“开展自主重组、协议重组和协议并司法重组”。

对于现有债务的重组，《意见》第三条提出“鼓励银行业金融机构对主动去产能的钢铁煤炭困难企业进行贷款重组”，具体措施为“调整贷款结构，合理确定贷款期限，按照国家有关规定减免利息”；第六条提出“推动组建债权人委员会，对困难钢铁煤炭企业实施债务重组”，债权人委员会应当“通过调整贷款期限、利率、还款方式等措施”，“开展自主重组、协议重组和协议并司法重组”。

《意见》第七条还提出了“债转股”的方式，支持“金融资产管理公司、地方资产管理公司、银行现有符合条件的所属机构或设立的符合规定的新机构等多种类型实施机构”，“对钢铁煤炭企业开展市场化债转股”。这在4月的银发〔2016〕118号文中并未提及，是9月《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）和《关于市场化银行债权转股权的指导意见》推出后的新举措。

在实际操作中，建行采用“子公司设立基金”模式，由建银国际担任基金管理人，与武汉钢铁（集团）公司共同设立武汉武钢转型发展基金（合伙制），意味着首单央企市场化“债转股”落地，为落实《意见》提供了范例。此次《意见》的出台，对于打算通过债务重组和债转股解决坏账问题的银行来说，无疑是一剂强心剂，使其不只有例可循，更加有规可依。

对于债务的处置，第九、十条分别提出，妥善处置“钢铁煤炭企业集团的担保问题”和“涉及钢铁煤炭企业的不良资产”。前者针对“钢铁煤炭企业集团主动去产能、依法关闭破产子公司”，提出由“钢铁煤炭企业集团与银行业金融机构”进行协商处理。后者提出“充分发挥金融资产管理公司和地方资产管理公司批量处置不良资产和综合性金融服务功能的积极作用”，“鼓励银行业金融机构与资产管理公司创新合作处置模式，发挥好双方优势，通过合作处置，提升价值，实现银行业金融机构、资产管理公司与钢铁煤炭企业的共赢”。

三）债权人保护

《意见》第十一条提出“依法维护涉及破产清算钢铁煤炭企业的金融债权”，“通过债务和解、破产重整、破产清算等方式，妥善处理企业债务”。第十二条提出“依法打击逃废金融债务行为”，打击的对象包括借转型、转产之机悬空金融债务，通过转移、出售企业有效资产或组织破产逃废金融债务。打击的措施包括组织实施停止贷款、停止结算等制裁措施，纳入全国信用信息共享平台，通过失信惩戒机制实施联合惩戒等。

政策影响和意义

（一）助力银行业落实去产能政策

16日闭幕的中央经济工作会议上提出，去产能方面，要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能。要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。当天上午发布的《意见》无疑能在落实去产能政策方面有效指导银行业金融机构，使其有规可依。

（二）巩固钢铁煤炭去产能成果

国家发改委副秘书长许昆林在2016央视财经论坛上表示，根据地方和相关央企上报的数据，今年钢铁去产能4500万吨、煤炭去产能2.5亿吨的任务目标都已经提前超额完成。从行业盈利水平来看，今年1-10月，全国大中型钢铁企业实现盈利287亿元，与去年同期亏损385亿元相比，较大幅度地实现了扭亏为盈；前10个月，规模以上（年产值在2000万元以上）煤炭企业实现利润574亿元，同比增长113%。钢铁煤炭行业的去产能进展顺利，离不开银行业金融机构的配套支持。《意见》的出台，对于提振钢铁煤炭行业发展的信心，巩固去产能成果具有重大意义。

（三）促进银行业化解不良资产

钢铁煤炭行业去产能不仅关系到制造业的供给侧改革，也关系到金融业稳定发展。2015年商业银行不良贷款余额1.27万亿，其中制造业不良贷款余额0.43万亿，占比33.73%。钢铁、煤炭行业是制造业的基础，在国民经济中具有支柱性、战略性地位。有效化解钢铁、煤炭领域的不良资产，有助于防止个别行业、企业风险演化为系统性、区域性金融风险。《意见》提出的债务重组、债转股等化解不良资产的措施，和依法打击逃废金融债务行为的措施，将对银行业的稳定发展起到积极作用。