光绪十四年（1888），紫禁城内发生火灾，火势延伸至太和门，当时正值光绪帝大婚，库房中婚典用品全部烧光。光绪三十三年（1907），皇宫再次起火。那时皇宫的救火工作都是从水缸内接水灭火，不仅费时而且效率极低，基本上是火灭了东西也烧光了。面对灭火难的问题，袁世凯向慈禧太后建议：“以自来水对”。 不久后他向慈禧推荐如今众所周知的“北洋实业巨子”周学熙入京筹办此事。1910年，“京师自来水股份有限公司”正式向京城供水，周学熙任公司总理（相当于今天的董事长）、性质为官督民办。

东直门自来水厂

在有据可查的资料记载中，这是中国最早实施政府与社会资本合作的案例。

作为全国首例PPP性质的项目，在开展的过程中自然会遇上不少麻烦，其中最让我们周学熙董事长头疼的应属“墓地事件”了。

我们都知道，自来水管都是在地下取水、地下埋管的。其中孙河到东直门的管线要经过皇室墓地。这么一来，皇室成员们就不干了，认为周董挖的地下自来水管影响到了他们已故亲戚们安息，并将此事闹到朝廷，要求赔偿。可周董表示很冤：修建自来水管明明就是奉老佛爷之命行事，我只是做了自己的本职工作，凭什么要我赔偿你们已故亲友的“精神损失费”？

在经济学中，我们将上述情况称为外部性（externality）。PPP合作模式下，外部性通常是指生产项目的外部性，即一个生产主体在自身活动中对其他主体产生的有利或不利的附带影响，由此带来的利益或损失并不由生产主体所获得或承担。如此说来，由周董操刀的京师自来水工程在建设过程中确实对皇室墓葬造成了负面影响，产生了负外部性（negative externality）。那么问题来了，作为社会资本主体代表的周董事长是否需要承担这笔皇室成员的“精神损失费”呢？

如果把这个问题放到现在，在当今PPP合作协议框架下，周董怕是难辞其咎了。PPP风险分配的原则中明确规定：承担风险的一方应该对该风险具有控制力。所以说在项目建设的过程中由于自来水管道设计不当所产的负外部性以及其所造成的损失，应由建设方承担。经济学中，我们把周董在自来水管设计建造过程中投入的所有生产要素的价格称为私人成本（Private cost），私人成本与因外部性而给社会带来的额外成本之和为社会成本（Social Cost）。下图中边际社会成本与边际私人成本间相差部分的面积，即外部成本（External Cost），也就是由于外部性而给皇室成员们带来的利益损失。简言之，图中阴影部分面积就是周董要付给皇室成员们的赔偿金。

得出了这笔应由京师自来水厂所需承担赔偿金面积后，我们再来求一下周董的心理阴影面积。若周董在天有灵，在读完上面这段犀利而又看不太懂的文字后，恐怕要抱着手机大哭一场了，伤心之余再庆幸一下自己生活在一个没有PPP合作协议的年代。

由此看来，契约精神对于政府和社会资本方都是至关重要的，它主要体现在PPP合作协议的约定上。它是双方合作关系的核心纽带，体现在项目准备、建设、运营、移交等方面。

在PPP合作正式开展前，政府和社会资本间之间应充分考虑到今后由于经济外部性可能产生的风险，并按照合理风险分配原则明确规定由于外部性所产生的风险的承担方。这就好比在老佛爷授权周董挖水管时事先讲清楚，任凭你自来水管子怎么拐，反正我祖宗之墓动不得，动坏了，我老太婆就要罚你。这么一来，周董在设计水管草图时，势必会多个心眼。

对于一个世纪后的我们来说，墓倒是挖得差不多了，但在开展PPP项目的同时，仍有许多问题值得注意。比如：对于碳排放量较大的热电等项目，应充分考虑到项目所产生的碳排放对大气环境所产生的负外部性，并在协议中明确规定项目公司资质，将碳排放量控制在合理范围内；对于污水排放量较大的项目，应充分考虑到排污可能对河流环境以及河流周围居民所产生的负外部性，严格控制污水量以及排污方式等。就我国现实情况而言，政府和社会资本都应更加重视项目全生命周期的契约精神维护。

对于一些难以在契约中量化的外部性福利或损失（如上述的精神损失等），社会资本方还应发挥企业社会责任精神。资本方除了遵守合约中的明文条款外，对于一些未能在合作协议中明确规定，却又有可能对社会造成负外部性的经济行为，社会资本方还应以百姓切身利益作为决策的出发点，毕竟PPP项目多为投资额巨大基础设施以及公共事业项目，关乎国计，关乎民生。

100年前周老前辈在建造京师自来水厂时曾对百姓们说过：“诸位街坊台鉴，我们公司办的这个自来水，全集的是中国股，全用的是中国人，不是净为图利啊。只因水这个东西，是人人不可离的，一个不干净，就要闹病，天气暑热，更是要紧，马虎不得。”

前人之言，引以为鉴。

文章参考：

1. 北京晨报－《京师自来水开办始末》。

2. PPP项目开发案例——上海华电字莘工业区燃气热电冷三联供改造项目。

3. 南加州大学－Mark D. Phillips 教授-Economics for Policy, Planning, and Development课堂-第五讲：Externalities。