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伴随新型城镇化的发展，片区开发PPP项目在中国有较大需求，这是共识。不同于单个的项目，这一类项目综合性强，且受到相关法律体系的影响，包括不同国家的发展阶段、财税制度、土地政策不同，尤其是在欧美发达国家，各种社团对于社会、文化、环境等各方面的关切，也使这一类项目模式呈现出多样化，没有一个统一的模式。对照国际经验，我们的片区开发类项目在体量上、规模上甚至复杂程度上都远超于国外。

国外PPP项目的相关案例及经验

参考不同国家这方面的国际经验，我们发现一个趋势。在英美发达国家，PPP片区项目更多的是在旧城区的改造，因为它本身没有很多的增量新建的项目，大量都是存量的项目，更多的是城区老旧建筑或者是旧城改造的项目。比如说英国的Docklands开发成伦敦地标金融中心的项目，还有近年最新的英国Kings Cross相邻的欧洲之星火车站周围区域的改造，另外就是美国福特岛的项目。实际上，这些国家并没有完全将这些项目称之为PPP，但是其中或多或少都有政府和企业合作开发的经验。而以印度为代表的亚洲、非洲的发展中国家，很多的片区开发项目跟中国相类似，对于工业园区都有大量的需求。

现在，我介绍一下英国Docklands的区域开发项目。英国专门颁布过一个新城开发法和城市发展法，根据这个法律中央政府授权成立了一个专门的机构London Doclands Development Corporation，缩写为LDDC，来代表政府行使相应的权力，负责整体的开发。这个机构翻译过来是一个半自治非政府的组织，是完全市场化运营的，所有董事由中央政府来任命。近年来有一些调整，因为之前任命的时候，这个董事会成员里面没有考虑当地人员，受到了一些批评；近年来有一些改变，要求董事会的11人中有3人必须是来自于当地的政府成员。所以英国是由中央政府严格按照法律授权建立这样一个市场化运营的机构代表政府行使部分行政权力。由开发公司与相应的一些开发商，包括运营企业去签署合作的协议。这个项目历时十几年的时间，到1998年结束，开发商有一些采用了竞标的方式，也有一些是没有采用竞标的方式。总体来说，引入的私人资本回报主要来自地产物业收益和招商税收增值分成。

这个项目的成果很明显。因为建成了伦敦的金融城，泰晤士河两岸全部改变了。LDDC宣称政府仅投入了18亿英镑，撬动了72亿的私人资产。但是也有意见指出，因为这个项目里的私人资本主要是一些商业地产和配套的公共设施的服务建设，整个区域内最基本的交通基础设施，仍然是由政府来承担的，伦敦交通局对这个项目的配套支出总额大概达到了57亿英镑。这样算的话，基本上政府和企业投资各占一半。对于英美国家而言，除了商业可持续性外，整个项目在实施当中，还会受到当地社会非政府组织的关切、质疑甚至抗议，因为在这类国家，除了商业可行性以外，社会、经济、环境等可持续因素会被较多强调。

我们再来看下印度的一个纺织工业园的项目。这个纺织工业园是由联邦政府制定的并且有相应的政策和资金支持，由中央政府和州政府分别出资和社会资本组成项目公司，收益来自于园区企业按所占土地和建筑面积付费和政府提供的可行性缺口补贴。特别要提到的是，这个项目印度的纺织部作为行业主管部门，任命专门的项目管理顾问，来负责监督、督促整个项目的实施。项目管理顾问的职责包括园区选址，促进有当地产业参与的SPV形成，制定项目计划并提交审批，协助SPV招标采购、建设和运营维护，协助SPV实现融资承诺，监督进度并向纺织部提交进度报告和与州政府保持协调沟通。

谈园区其实一直绕不开的就是土地的相关政策。在土地私有化程度比较高的国家来讲，土地是印度这些国家的最大问题。近年来印度开始推行新的New Land Pooling Policy，类似于我们在推的土地流转，但进展情况不是特别理想，最新的消息是政策有一点在后退。所以可以看到，各国在这一类项目当中，包括配套的政策制度都在进行一些发展变化。

说到国外这一类的例子，不得不说它相关的法律政策、配套体系的建设。对于片区和城市发展项目来说，英国有专门的住宅和城市发展法，对政府行政授权有明确的规定，比如说代表政府行使这些权力的公司，是如何去获得授权、应该得到哪些权力包括规划、征地操作的流程机制怎么去设立。有趣的是，我专门摘抄了英国新城法里面的一段，法律规定在一定的条件下达不成自愿的征迁情况下，政府也是可以强征土地的。但是有很多的限制，首先必须在达不成自愿努力之后，报请相关的国务大臣同意，经过一定的规定程序，才可以去做土地强拆，而且不仅包括项目区域内的土地，相邻只要需要服务于项目开发目的，以及项目区域之外需要服务于这项目的，按照法律都是可以强拆的。

再来看美国福特岛的例子。因为福特岛属于夏威夷珍珠港，是美国海军的地方。美国国会专门通过一项法律允许美国海军对其多余资产进行评估和资产转让，来换取基地基础设施重建的服务。关于我国片区开发类PPP项目的思考简单的介绍了以上几个国外的例子，大家应该有了很直观的感受。比起我们的项目，这些都太简单了。

关于片区开发PPP项目的困惑和思考

首先，急需配套的法律政策，不仅是对片区内的项目，对于我们所有PPP的项目都是需要的。片区内项目如何去明确政企的职能边界？在我国，很多社会资本签了PPP协议以后，整体的项目开发、运行、建设、招商等工作，很大程度上都是由它来做。但是社会资本毕竟不可能代替政府行使行政权力，或者说是实质上承担职责，扮演“二政府”的角色。这时政企边界如何有效的划分？如何通过法律来规范和授权？我想在片区类项目里这是特别需要明确的。

另外，经营性、准经营性和非经营性项目该如何合理打包和搭配。同时，在一些实践项目中，基本上是靠土地的收入或者通过一些税收的分成构成一个项目的收益来源，但是这一类的项目，政府承诺的支出是否合理合规？现在政府支出承诺都要求进预算，但如何从正式程序上进预算，如何申请使用预算支出并无明确的规则，我想这是财政部下一步的工作，即对预算资金使用明确管理办法。还有一个，就是社会资本需要具备开发的综合能力。

最后一点，除了PPP操作的规范性，项目能否成功还在于项目本身，我们需要做好资源的盘点，对项目本身进行规划和定位。比如要在四线城市建一个亚洲的金融中心，无论怎么样去操作，一定不可能成功。所以地方政府推出片区类项目的时候，一定要对项目进行合理、准确的规划定位。

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