城市发展，规划先行，这是基本的常识。然而，现实中部分城市发展往往与城市规划背道而驰，城市发展无限扩大，交通路网杂乱无章，形成了很多巨型城市，也产生了诸多的城市病问题。为什么会有这些问题？政府各类规划不一致、不科学、执行难恐怕是其重要原因。那么规划如何引领和规范城市发展，本文将为读者一一解读。

一、“多规合一”与一张蓝图的重要性

现在的政府各类规划都是建立在以土地增值为中心的基础上编制的。尽管城市总体规划、土地利用总体规划对城市、城镇的发展有边界要求，但在实际规划实施的过程中，往往为了提高土地的出让收益，没有原则、不考虑综合的经济社会效益和长远发展情况，频频修改空间规划。这样边改边建，导致中心城区的楼房越来越高，犹如水泥森林一般，原来的郊区慢慢变成了中心城区，地面交通不能满足通勤所需，而政府又有了新办法，造地铁。于是地铁越造越长，越造越多，地铁通到哪里，城市发展到哪里，房子就造到哪里。城市面积摊的越来越大，当我们发现连地铁都满足不了上下班通勤的需要，政府又开始造城际铁路。在这样的规划建设思路指导下，国内形成了大量的巨型城市，有的甚至达到上千平方公里。城市布满了各类建筑物，缺少必要的绿肺、风道和公共活动空间。现在回头看，城市形态早已没有20年前城市规划蓝图的影子。其实，只有一张蓝图干到底，居民才能对其所生活的城市未来是个什么样子，有一个稳定的预期。

为什么会出现这种情况？一是规划编制不科学。各类规划编制没有充分考虑人口变化的影响，以及对人口流动的预期，不管是不是能有那么多人来住，就是要为了出让土地造房子，最后出现了很多鬼城、空城，造成了极大的浪费。二是各类规划衔接不够。我国政府的规划有10余种，但各类规划因编制的责任主体不同，相互衔接不够，特别是产业的形态和功能规划与城市空间布局规划之间没有很好的衔接，造成了产城融合不够，出现了很多鬼城、空城、卧城。三是对城市规划没有做正确的解读。数据显示，1990年到2010年，我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里，未来几十年新城规划面积达到数万平方公里。部分专家、机构夸大解读，以数万平方公里的新城建设为基数，分析钢铁、水泥、平板玻璃需求，并以此来制定相关产业的专项规划，相关企业也没有进行深入分析，就大干快上地上项目，结果现在这些行业都过剩了。殊不知，这么大面积的新城规划不可能是几年就能建成，而是需要数十年的时间，相关企业几年内能生产出几十年的新城建设材料，能不过剩吗？环境能不被污染吗？

中央已经看到各类规划不衔接的问题，开始重视城市规划建设管理工作。去年12月，中央专门召开了城市工作会议，这是改革开放后时隔37年召开的最高规格的城市会议，可见中央对城市工作的重视。随后又发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市发展“多规合一”提出了明确的要求。实际上，早在2003年国家有关部委就在推动“多规合一”工作，2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县”多规合一”试点工作的通知》，选择28个市县开展试点，目前已经取得了积极进展。其中，浙江开化县被列入全国28个“多规合一”试点市县之一，探索将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境功能规划等融合到一张县域图上，解决规划自成体系、内容冲突、缺乏协调等问题，实现全县“一本规划、一张蓝图”，并得到了习近平总书记的高度肯定。

二、“多规合一”存在哪些问题？

“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。目前尽管“多规合一”试点取得积极进展，但也存在不少问题，概括起来，主要是三个方面：

一是技术层面的问题。主要是：“多规合一”仍不能解决土地指标问题。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然是紧缺因素，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。不同规划弹性不同，城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。不同主管部门的规划主次如何区分。城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题，这里也有很多技术问题需要解决。

二是制度层面的问题。目前仅有城市规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等空间类规划的编制有法律依据，包括土地法、城乡规划法等，这类规划的权威性、约束性较强，对其进行修改的程序复杂，难度较大。而《国民经济和社会发展五年规划纲要》、主体功能区规划、区域发展规划虽然层级较高，尤其特别规划纲要是经过当地最高权力机关——人民代表大会通过的，理应权威性是最高的。但在实际工作过程中，由于规划期与政府首长的任期不一致，以及其他方面的原因，导致规划纲要执行的严肃性不够，往往是规划规划、手上划划、墙上挂挂、到头来还不如领导一句。

三是体制层面的问题。目前，政府发布的《国民经济和社会发展五年规划纲要》、城市规划、小城镇规划、村镇规划、土地利用总体规划、控制性详细规划、园区发展规划、主体功能区规划、区域发展规划是由政府不同的部门负责编制，那么“多规合一”后，相关规划编制的管理体制如何调整更加合适，也需要进行论证和分析。

三、如何“一张蓝图干到底”？

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。因此，做好“多规合一”工作至关重要，只有把其做好了，才不会出现规划折腾，才能真正实现城市发展“一张蓝图干到底”。

一是树立系统全局思维，建立政府的规划管理体系。目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。制定建立各类规划修改、衔接的依据、标准和程序。加大“多规合一”的试点力度，先易后难，即哪些规划可以率先合并在“同一张图”，然后逐步扩大“多规合一”的范围和地区。

二是更新理念，建立“以人为中心”的规划编制思路。要彻底改变目前各类政府规划以土地增值为中心、贪大求洋的编制思路，在编制过程中应充分体现多数人的吃穿住行，并将人口规划作为一切规划的基本依据。同时，规划编制过程中不仅要发挥专家、专业机构的作用，更要充分征求居民的意见，让市民有机会充分的、深度的参与，这也是国家治理、政府管理现代化的重要体现。

三是加快立法，为“多规合一”提供制度支撑。建议加快《发展规划法》或者叫《规划法》的立法，进一步明确各类规划的主次地位、衔接原则、修改程序、编制主体责任，并明确“多规合一”的牵头主体，完善规划编制的管理体制。从而在制度上保障各类规划的制定和实施，监督政府更加注重科学规划，从而使政府换届做好“交接棒”，跑好“接力赛”，不因换届、换人而随意改变规划，真正实现城市发展一张蓝图干到底。

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