2016年两会即将审议的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》引人瞩目。那么除这位“明星”外，我国还有哪些政府规划，他们需要怎样的制定过程？政府规划对我们的工作生活影响何在，又有哪些有待完善之处？

一、种类和作用一览

政府规划既是政府开展各项工作的重要依据，也是引导经济社会方方面面发展的重要指南。根据规划的有效时间长短，可以分为年度计划、三年行动计划、五年规划、中长期规划（10-15年）、远景规划（15年以上）。本文梳理下来，目前政府的规划种类主要如下：

国民经济和社会发展五年规划，此规划是指导某个行政区经济和社会发展的纲领性文件，是政府开展项目审批、政策制定的重要依据，其前身是《国民经济和社会发展五年计划》。解放后，我国共执行了八个五年计划。为了与社会主义市场经济制度接轨，淡化“计划经济”这个名词，1995年，我国将“五年计划”改为了“五年规划”，规划与计划的主要区别是，规划主要基于市场机制、需求的原则来制定的。加上原来的八个五年计划，我国目前一共执行了十二个“五年规划”，今年全国人民代表大会审议的为第十三个“五年规划”。此规划一般在政府行政首长领导下（成立五年规划领导小组，行政首长为组长，政府各部门为组员），由政府的发展改革部门具体组织和承担起草工作。

规划制定的过程。在五年规划最后一年半，政府发展改革部门开始启动规划编制方案和组织开展前期研究，一般列出数十个重大问题。在此基础上，政府发展改革部门在为期一年左右的时间里，先后形成五年规划的基本思路、规划纲要草案等，并征求各方面的意见。与此同时，当地党委的研究部门也同步开展规划建议研究，与政府发展改革的五年规划纲要进行对接，并经过当地党委会审议后先于五年规划纲要对外公布，进一步指导政府的规划纲要编写。

五年规划经过同级人民代表大会审议通过后才具有法律效率，并列出五年的发展指标，包括约束性指标和预期性指标，约束性指标是当地人大对政府的重要考核内容。这些指标主要通过政府的年度计划报告予以落实，规划执行2年时进行中期评估，并向同级人大常委会报告，提出目标调整的建议。

专项发展规划，在《国民经济和社会发展五年规划》起草的同时，政府各部门也启动本领域的专项规划，比如政府投资、交通、教育、科技、医疗卫生、服务业、制造业等专项规划。此类规划一般由行业主管部门负责起草，并报当地政府规划领导小组备案，再充分征求各方面意见和与国民经济社会发展规划衔接后，经当地政府同意后对外公布实施。

根据实施周期长短，专项规划又可分为五年规划、中长期发展规划（10-15年），其中，科技、教育的中长期规划比较常见，比较成功、后人评价较高的是《1956至1967年全国科学技术发展远景规划》。《规划》提出了12个重点任务，对全国科研工作的体制、人才使用方针、培养干部计划和分配比例、科学研究机构设置的原则等做了一般性规定。通过此次规划的实施，我国初步建立了一支具有较高素质的科学技术研究工作队伍，资源勘探、工业和农业科技、新兴技术、医学科学技术和基础科学研究等方面都发生了相当显著的变化。

主体功能区规划，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011年6月，《全国主体功能区规划》正式发布。

区域发展规划，是关于一定地区的资源开发利用，环境治理保护与控制，生产建设布局，城乡发展以及区域经济、人口、就业政策的综合性规划。“十一五”和“十二五”期间，国务院先后发布了珠三角、长三角、京津冀，辽宁沿海、山东半岛、江苏沿海、海峡西岸、北部湾等区域规划，对相关区域的工业布局、农业布局、人口与城镇体系、基础设施、环境治理保护提出明确的规划目标和任务。

城市总体规划，是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。

土地利用总体规划，是属于宏观土地利用规划，是各级政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

园区发展规划，是指工业、科技、经济等类园区根据自身优势，以及当地的城市分区规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等对用地具有约束性的要求，结合发展趋势、发展需求以及本区规划纲要的要求，制定园区的发展目标、产业（功能）定位、主要产业、开发时序、开发对策等。

小城镇规划，是指根据建设部颁布的《城市规划编制办法》，在城市总体规划纲要阶段，确定市（县）域城镇体系的结构和布局。规划的内容包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域交通、通信、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。

村镇规划，是指导村镇建设的依据，包括新建村镇的规划和原有村镇的改建、扩建规划。其基本任务是：确定村镇建设的发展方向和规模，合理组织村镇各建设项目的用地与布局，妥善安排建设项目的进程，以便科学地、有计划地进行农村现代化建设，满足农村居民日益增长的物质生活和文化生活需要。

控制性详细规划，是指城市、镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

各个规划的关系，上述10类规划又可划分为空间规划和功能形态规划。目前我国已经形成一套由国土规划→城镇体系规划→城市总体规划→城市分区规划→城市详细规划等组成的空间规划系列，而功能形态规划主要为专项发展规划、主体功能区规划、区域发展规划、园区发展规划等。不管是空间规划还是功能形态规划，各个规划之间关系的核心是要“相互衔接”，这其中《国民经济和社会发展规划纲要》是最顶层的规划，是其他各类规划制定的重要依据。因为只有规划纲要是需要经过同级人民代表大会审议通过，其他的规划要么是同级政府审批、备案，要么是上级政府的审批、备案。各类规划除了要和同级的规划纲要衔接之外，还要需要相互衔接，以及上下级政府之间的各类规划也要衔接。

二、对企业和个人都有哪些影响？

政府的各类规划，对经济社会各方面发展影响是深远的，无论对城市建设、产业发展，还是对企业、个人都会产生深远的影响。本文着重介绍政府规划对企业和个人的影响。

对企业的影响。经济发展，规划先行，政府规划对企业生产经营和投资活动的影响是不言而喻的。因此，企业到某地开展投资、生产和经营活动，首先应研究当地的《国民经济和社会发展五年规划纲要》，重点分析自己公司的发展与当地发展是否一致，同时还仔细研读当地的《主体功能区规划》，分析公司的投资经营行为将对当地的影响，如果企业有污染行为，就不能到那些纳入到限制发展、禁止发展地区投资经营，否则投资经营风险就会很大。其次，要研究当地的相关专项规划、园区发展规划，分析公司业务是不是当地重点支持的产业领域。再次，要认真研究控制性详细规划，分析所在区域的建筑密度要求、周边商业配套、住宅发展情况等，这些对公司的后续发展至关重要，而且控制性详细规划一般是很难修改的，除非公司投资的项目对当地至关重要，当地政府才有可能修改此规划。

对个人的影响。如果你是学生，建议你了解一下教育发展专项规划、人才发展规划，这样对你考大学、研究生和选择专业方向，均有较大的参考价值。如果你是年轻人，想到某个城市、小镇发展，建议你了解一下当地《国民经济和社会发展五年规划纲要》、城市总体规划、小城镇规划，看看这些地方未来的发展方向是不是与你个人理想相吻合。同时，你也应了解一下当地的相关行业发展专项规划，看看你所在的行业未来的发展空间，以及其他行业的发展机会，为更好的发展做好准备。如果你要购房置业，你需要仔细研究房屋所在地的城市分区规划、控制性详细规划，这样你就可以知道周边目前和将来的公共设施配套、商业配套等。如果你是退休人员，想到乡下颐养天年，建议你去研究目标地的小城镇规划或村镇规划，这非常有利于你的决策参考。当然，不管你是哪个年龄段的人，本文所列出的10类规划，对其进行学习和了解都是有必要的，至少可以作为你茶余饭后的谈资吧。

三、主要存在哪些问题？

笔者结合过去的工作经历感受，以及对政府规划的思考，经梳理下来，目前政府的规划主要存在以下问题：

一是部分规划编制的法律依据缺乏，权威性不强。目前仅有城市规划、小城镇规划、村镇规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等空间类规划的编制有法律依据，包括土地法、城乡规划法等，这类规划的权威性、约束性较强，对其进行修改的程序复杂，难度较大。而《国民经济和社会发展五年规划纲要》、《主体功能区规划》、《区域发展规划》虽然层级较高，特别规划纲要是经过当地最高权力机关——人民代表大会通过的，理应权威性是最高的。在实际工作过程中，由于规划期与政府首长的任期不一致，以及其他方面的原因，规划纲要执行的严肃性不够，往往是规划规划、手上划划、墙上挂挂、到头来还不如领导一句。实际上，国家层面已经看到规划执行的不严肃性，也一直在推动《发展规划法》的制定，笔者在2009年曾参与《发展规划法》（草稿）过程中的修改完善工作，但到去年底笔者离职，此法也没有出台，目前仅有部分省市制定了《发展规划条例》。

二是各类规划之前的衔接不充分，有时还相互矛盾。政府规划能落地的前提条件是，规划之间要充分衔接。目前，由于《发展规划法》还没有出台，政府的五年规划纲要的法律地位还没有明确，这也是各类规划相互衔接不畅的重要原因。由于衔接不畅，有时甚至在某些内容要求上还存在不一致的地方，造成了一些规划在落地中存在相互扯皮的现象，从而影响了地方经济社会和城市建设的发展。

三是规划编制还没有真正体现“以人为中心”的理念，部分基础性规划还没有得到应有的重视。目前，政府规划编制还是建立在“以土地为中心”的理念上，规划的目的是为了提高土地的出让价格，建造更多的构筑物，即大拆大建，尽管这样做政府有钱了，但负面的影响不可小觑，房价上天，最终会抬高实体企业成本、人工成本，损伤城市的竞争力。而西方发达国家的规划编制则是建立“以人为中心”的理念上，在编制内容上尽快能方便人的工作和生活、居住，并将人口规划作为一切规划的基础，根据人口数量、质量、群体等来配套规划建设相应的公共设施和住房数量，而不会出现类似我国的空城、鬼城等。这点非常值得我们学习。

四、如何完善政府规划编制？

一是加快立法，提高规划编制实施的严肃性。建议尽快出台《发展规划法》，明确《国民经济和社会发展五年规划纲要》的法律地位，用法律制度和依法行政来规范政府领导的行为，确保规划纲要内容不因换届、领导更换而随意改变。同时，其他相关法律在修改时也应加上有关行业专项规划的要求，提高行业专项规划编制和实施的严肃性。

二是加强各类规划间的衔接，提高规划的可操作性。建议在明确各类规划主次重要性的基础上，在规划制定时要充分征求方方面面的意见和建议，涉及到政府相关部门的分工和利益时，要在协商的基础上修改规划，让规划的内容各方都可以接受。只有这样，才能提高规划落地的可操作性。

三是加强基础类专项规划的重视和编制、实施。在我国当前的经济社会阶段，应将人口、科技、教育作为基础规划，编制其五年和中长期发展规划。特别是人口规划，在我国劳动力人口即将为负增长的情况下（16岁亿人的增加数量小于60岁以上人口增加数量），人口规划的编制和实施更为重要，建议这方面应向美国学习。笔者曾于2012年访问美国旧金山、洛杉矶等地，他们都是优先编制人口规划，根据未来人口增长和结构变化的情况，来规划、建设相应的公共、商业设施和住房数量。当然人口的变化也是与城市的发展、产业的发展相互影响和相互作用的。

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