财政部办公厅2017 年11 月10 日印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92 号，以下简称《通知》），要求统一认识，分类施策，严格管理，坚决遏制隐性债务风险增量，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，着力推动PPP 回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标， 夯实PPP 可持续发展的基础。中国投资咨询有限责任公司的专家在第一时间对《通知》进行解读。

力争通过全流程的规范护航PPP

中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，《通知》针对已入库项目提出了一系列新的管理要求，力争在项前期即进行严格控制：

1. 已入库项目分类施策。《通知》提出将项目库进行分类管理，项目所处阶段不同，将分别进入不同的类别，并按照各自类别的工作重点予以管理。此举可在加快PPP 项目落地进程的同时，规范项目运作。

2. 新入库项目严格把关。《通知》针对PPP 近年发展过程中在项目类别、项目性质、项目内容、项目前期工作、项目结构设计、项目绩效考核等方面出现的问题进行了列举，并表明了“不宜采用PPP 模式的态度”。

3. 不合格项目集中清退。《通知》要求对已入库项目进行集中清理，对流程不规范、推进无进展、结构不合规、采购流程不合理、公布信息不合规、不完整的项目予以清退，同时重点提出项目落地投融资的相关问题，强调项目资本金足额、合规到位，政府不得违规举债担保。

4. 实施组织系统完备。《通知》明确了此次管理事宜的主体、机制、时限及逾期的处理措施，形成完整的处理体系，体现了财政部对此次管理的预期与决心。

通读全文，不难看出财政部对PPP 项目在识别阶段严格筛选，在准备阶段要求项目结构设计合理， 在采购阶段要求公平竞争。主管部门力争通过全流程的规范要求护航PPP 项目从“起飞期”顺利过渡到“平飞期”，以期最终实现“PPP 之树在中国能够常青” 的远大目标。

计算基础有待解答

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟认为，《通知》被业内称为“史上最严” 的文件，主要从“存量”和“新增”两个角度对PPP 项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。全国PPP 综合信息平台项目库，一直被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台。多家金融机构在发放贷款时直接将项目贷款的发放与入库进行挂钩。截止2017 年9 月底全国入库项目已有14220 个，投资额17.8 万亿元。

从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制，但一直未明确实际调整标准。此次规范的提出对于未达到标准，适用退出的要求作了明确。同时明确了项目管理责任主体，要求省级财政部门做好项目审查和清理。

对于新增项目要求中，最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的” 不适合入库，30% 这一比例的提出或将带来多个方面影响，项目可用性付费是否能覆盖金融机构融资额？计算基础仅是建设静态成本还是期间可用性服务费？这些问题都有待于从业人员去沿着最规范文件去执行解答。

鼓励良性投资循环的项目

中国投资咨询有限责任公司南京办事处主任王小文表示，《通知》主要涵盖以下几点重要内容：

1. 注重激励相容机制。文件规定“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不得入库。这是我国首次以政策文件的形式，明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩，并明确挂钩比例。而对于已经入库的PPP 项目，存在不少可用性付费与绩效考核没有挂钩的情形，文件对此没有给出相应的规范措施。

2. 收紧政府付费类项目入库。《通知》规定“审慎开展政府付费类项目”，这是财政部文件中首次对政府付费类项目提出规范意见。“审慎”一词意味着以后纯政府付费类的PPP 项目会越来越少。在纯政府付费项目上配比一定的使用者付费，转化为可行性缺口补助的PPP 项目，将越来越成为常态。同时，具有稳定现金流的经营性项目，会优先采用PPP 模式。

3. 强化项目资本金管理。《通知》规定“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金”的PPP 项目，将予以集中清退。

4. 优先支持存量项目。《通知》提到优先支持存量项目，与国家发展改革委《关于加快运用PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资［2017］1266 号）不谋而合，可见支持存量项目采用PPP 模式是财政部和国家发展改革委共同的政策导向，未来各地运用PPP 模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的项目，将受到关注和鼓励。

项目运作更符合设计初衷

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监彭程表示，《通知》进一步明确了PPP 项目的运作规范和入库标准，需要重点关注的主要有以下几点：

1. 严控入库标准，对部分指标进行了量化。除了再次提出对PPP 项目的定性要求（如项目的公益性质等）和运作规范（如须进行两评论证、不得采用BT 形式、政府不得兜底等）以外，对项目的按效计费明确了必须建立绩效考核付费机制，且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比应当不低于30% 的要求。财政部对政府方为项目提供固定回报的行为予以限制，对社会资本建设运营能力提出更高要求。

2. 对项目库的管理常态化。各级财政部门拨派专人持续、动态跟踪项目库中项目的论证、操作和信息申报情况，对不符合PPP 入库标准的项目予以退库清理，并对核查清理工作提出了具体工作计划。实际工作中，也已有地方财政部门定期进行线上线下核查工作。

财政部此次发文主要目的在于约束政府债务增量，防止PPP 项目过滥化，同近年来降低地方政府债务风险，金融行业去杠杆的趋势保持一致。结合日前江苏省等地方政策对政府付费类项目的收紧，未来PPP 项目应增加使用者付费要素，同时对政府补贴部分明确同绩效挂钩。此次发文会增强PPP 行业的竞争性，筛选出更优质的PPP 项目，使项目运作更接近PPP 模式的设计初衷。

重建设轻运营难获支持

中国投资咨询有限责任公司内蒙古办事主任荆博表示看，《通知》的核心在于提升项目库中PPP 项目的质量。

1. 严标准。基于近几年推行PPP 模式的经验，以发现的问题作为制定标准的依据，规范准入门槛，强化内部管理；

2. 控风险。继续控制政府融资风险，严防固化政府支出责任；

3. 重运营。明确PPP 项目下一阶段推进的方向， 以盘活存量、加强运营管理为主，重建设轻运营的社会资本方将难以在PPP 下半场获得政策与资金的支持。

更符合推行PPP初衷

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟认为，随着各地PPP 项目如火如荼地开展，各地PPP 项目质量良莠不齐，财政部对于PPP 综合信息平台项目库的管理逐步加强。《通知》将是对各类PPP 项目，甚至潜在社会资本的一场洗牌， 具体表现在以下几个方面：

1. 入库标准更为严格，按效付费机制成为主角之一。《通知》中对项目入库标准设置了更为严格的要求， 尤其是对于建立按效付费机制方面标准更为详细、明确。强调将建设成本进行绩效考核，并且实际支出与绩效考核结果挂钩部分占比至少要到达30%。这意味着对于社会资本提供的PPP 全生命周期服务提出了更高的要求，强调建设质量与运营质量的相辅相成关系，倒逼社会资本重视建设质量，有效降低社会资本谋求施工利润而不重视建设质量的风险，规避固化财政支出责任等问题。

2. 已入库项目重新洗牌，但与新项目入库标准不同。已入库项目也面临较大的被清退风险，但与新项目入库的标准差异较大：《通知》对已入库项目规范运作程序要求更高，例如，不但要求开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，对于评价方法和程序的规范性也进行了强调；但是对已入库项目的按效付费机制并未作为清牌的必要条件。

3. 社会资本结构或发生较大转变，更为符合推行PPP 的初衷。《通知》的出台或对参与PPP 项目的社会资本结构带来较大的影响。在更为严格的入库和清退标准下，对于社会资本投融资、建设、运营全周期PPP 项目的综合实力提出了更高要求，未来参与PPP 项目的社会资本将更加符合推行PPP 的初衷。

未来PPP行业将趋向规范化发展

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周良仪、高级研究员张洁宇认为，《通知》明确严格新项目入库标准，集中清理已入库项目。此次针对PPP 综合信息平台项目库出台的规范管理措施，主要着眼于防止PPP 异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。

《通知》规定对于未建立按效付费机制的新项目， 以及构成违法违规举债担保的入库项目将予以禁止入库和清退，旨在掌控政府支出责任，减少地方债务风险。

近年来，在促进和供给侧改革的政策牵引下，地方政府和社会资本对投资PPP 项目热情高涨，我国PPP 市场空前爆发，在短短4 年内，迅速达到了17.8 万亿的规模（数据截至2017 年9 月末）。但同时，部分地区也出现了PPP 泛化滥用的现象，一些地方借PPP 模式搞变相融资，不仅影响了国家推行PPP 政策的效果，也增加了地方债务的风险隐患。

《通知》规定，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目。目前项目库14220 个项目中，政府付费类项目4990 个，占项目总数比例已超过1/3。该类项目中政府财政支出责任较重，其他项目也容易打着“PPP”名号，包装成政府付费类项目。未来，将严格对政府付费类项目的审批，防止大批项目包装成政府付费类PPP 项目，造成基础设施过度建设，减少未来地方财政债务风险。

《通知》还规定将清理未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证（以下简称“两评”）的，以及已开展两评但评价方法和程序不符合规定的项目。物有所值评价是判断一个项目是否采用PPP 模式的决策依据，财政承受能力论证是防范财政风险的必要手段。部分PPP 项目在“两评”时，存在照搬模板、流于形式、论证步骤不严谨等问题。未来，将严格规范项目两评，防止政府财政支出过高而造成的违约风险。

《通知》的出台不仅要遏制地方政府隐性债务风险，还对PPP 项目规范提出了更高的要求，未来PPP 行业将趋向规范化发展，竞争格局面临重构，能否为PPP 项目提供更加优质、规范的咨询服务，成为未来PPP 咨询公司共同面对的课题。