张少春：落实PPP模式，快、实是重点

今天，咱们在这里召开全国电视电话会议，主要任务是贯彻落实《关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》由财政部牵头起草，并经国务院第92次常务会议审议通过，以国务院办公厅名义印发。文件印发后，市场反应积极正面，都认为这是我国 PPP发展史上的一个里程碑，标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依的新阶段。各级财政部门要认真学习领会、积极贯彻落实，着重在“快”字、在“实”字上做文章，确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实处。

下面，我受财政部党组委托，为贯彻落实好《指导意见》有关精神，扎实做好下一阶段工作，再谈三点意见：

一、要深刻认识在公共服务领域推广 PPP的重要意义

对于推广PPP模式的意义，楼部长在2013年底的全国财政工作会议上，已经作了全面、深入、系统的阐述。楼部长当时指出，推广运用PPP不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。我们按照楼部长的讲话精神，经过近2年的摸索和实践，对推广PPP工作逐步有了一些新的认识和体会。归纳起来，突出体现为“四个转变”：

首先，推广PPP是推动政府职能——从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。党的十八届三中全会提出了“国家治理”的概念，表明政府与社会、公众关系定位的新变化。从内涵意义看，“治理”与“管理”相比，更强调不同主体的平等性，更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理”向“国家治理”转变。

其次，推广PPP是推动公共服务——从“政府供给”向“合作供给”的一次转变。多年来，我国公共服务依赖政府供给，一定程度上存在服务质量不高、效率偏低等诸多问题。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。即便在一些公共服务领域，也可以依靠市场力量解决。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，还可以“借市场之力”，引入民间资本参与投资公共服务，将政府在战略制定方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。

第三，推广PPP是推动财政管理——从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转变。这次三中全会要求，财政要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，财政部门要创新管理理念，做好PPP项目“全生命周期”的预算管理，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别要按照代际公平原则，将运营补贴等财政支出责任，纳入财政中期规划和政府财务报告中，在当代人和后代人之间公平分担财政投入，平滑年度间财政支出。

第四，推广PPP是推动基础设施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。近年来，虽然我国经济增长较快，但基础设施等公共服务不足仍是“短板”。据统计，目前我国人均公共基础设施资本存量，仅为西欧国家的38%、北美国家的23%，城镇化率比发达国家低20多个百分点，其中蕴藏着较大的供给空间。特别是到2020年，3个“1亿人”的城镇化，将带来大量的基础设施需求。通过PPP模式提供公共服务，可以撬动社会资本参与建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足新型城镇化建设的需要。

二、要准确把握在公共服务领域推广 PPP的核心要求

这次《指导意见》的出台，既是对我们前期工作的肯定，也为今后工作指明了方向。从《指导意见》的核心要求看，主要体现在以下几个方面：

《指导意见》的核心要求之一——以“建章立制”为基础，确保PPP健康可持续发展。“制之有衡，行之有度”，意思就是只有先建章立制，确定好制度框架，并充分发挥制度的“激励约束”作用，才能实现健康持续发展。在公共服务领域推广PPP，只有建立完善法律法规体系，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，以及如何保障各方权益，才能让各方做到“有法可依、有章可循”，尤其是增强社会资本参与的信心。为此，《指导意见》明确提出，要构建保障PPP持续健康发展的制度体系，通过完善法律法规框架，建立财政管理制度、多层次监督管理体系，确保公共服务“优化而不退化”、社会资本“盈利而不暴利”，从而实现各方利益的最大公约数。

《指导意见》的核心要求之二——以“规范实施”为保障，确保PPP项目“高位启动”、科学合理运行。从国际经验看，成功启动运行PPP模式，并保障其科学发展的一个关键，就是规范实施PPP项目。楼部长也多次强调，在启动阶段，我们只有“高层次、高水平”启动，才能做出真正的PPP项目，如果“一上来路子就不对”，就不可能有成功的案例。因此，为避免“念歪经”， 防止PPP项目在实践中“走偏”和“变异”，《指导意见》明确提出，要规范推进PPP项目实施，并在提高项目决策科学性，择优选择项目合作伙伴，合理确定双方权利义务等方面，提出了明确要求，以确保形成一批可复制、可推广、“真正的PPP”示范案例。

《指导意见》的核心要求之三——以“政策扶持”为支撑，发挥政府“扶上马、送一程”的引导作用。一般来说，社会资本参与公共服务领域PPP项目，很难获得理想的收益，需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式，给予一定的政策支持。从国外做法看，无论是英国、澳大利亚等发达国家，还是土耳其等发展中国家，为推广PPP模式，尤其是在发展初期，政府都出台了相应的扶持政策。从我国情况看，从去年到现在，各地在推进PPP工作中普遍反映，政府“剃头挑子一头热”，项目签约率始终上不去。归根到底，问题在于社会资本信心不足，这时候就需要政府扶一把、推一把，引导社会资本参与PPP项目。对于这个问题，《指导意见》明确提出，要在完善财税支持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面，出台相应的政策保障措施。

《指导意见》的核心要求之四——以“财政主导”为要求，发挥财政部门的“主力军”作用。理论和实践都表明,PPP从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴，再到提供公共服务，全过程涉及预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能，财政部门牵头做好PPP工作责无旁贷。目前，英国、澳大利亚、新西兰、韩国等PPP发展较为成熟的国家，均由财政部门牵头负责PPP项目管理。在我国，与传统的政府投融资一次性项目审批不同，政府要对PPP项目的服务质量和价格补贴，进行“全生命周期”持续监管，并要将PPP项目的政府合同支付责任，纳入中期财政规划中。为此，《指导意见》明确提出，财政部要强化统筹协调，会同有关部门加强政策沟通和信息交流，完善体制机制，并加强督促检查和跟踪分析。

三、要有责任、有担当地加快推进PPP各项工作

《指导意见》体现了国家对推广PPP的宏观思考和总体把握，以及对PPP发展各方面、各层次、各要素的统筹规划，一定程度上说，这就是推广 PPP的“全局规划”和顶层设计。“坐而论道，不如起而行之”。在推广PPP模式的过程中，做好顶层设计的“当头炮”已经打响，今后的关键在于“真刀真枪”地推进具体工作。结合《指导意见》的核心要求，下一阶段，我们要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。

一是理解要“准”。PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。在运用PPP模式时，我们不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。因此，各级财政部门要站在提升国家治理能力、改善公共服务供给的高度，认真学习领会《指导意见》，准确理解把握《指导意见》的主要内容和精神实质。

二是责任要“担”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求，要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，汇聚社会力量增加公共服务供给。本次国务院办公厅印发的《指导意见》又明确提出，财政部要统筹协调，推进相关工作。可以说，当前国务院对财政部门推动PPP工作寄予厚望，这正是我们展现担当、主动作为的时刻。下一阶段，按照国务院统一部署，各级财政部门要落实好推动PPP工作任务。

三是推进要“快”。财政部门作为PPP工作的统筹协调单位，要将贯彻落实《指导意见》，作为当前和今后一个时期的大事，尽快把推广PPP作为一项重要工作提上议事日程，第一时间部署工作、第一时间明确责任、第一时间采取措施。总而言之，就是要突出一个“快”字。要立即建立健全相关领导机制和工作机制，明确责任部门抓推进，明确专门人员抓落实。要结合本地实际，立即研究制定工作方案，细化工作任务，明确时间表、路线图，确保工作顺利推进。

四是工作要“实”。在本次“三严三实”专题教育活动中，习近平总书记要求干部“谋事要实”，就是要求我们从实际出发，谋划推动党中央、国务院部署的工作。对于推广PPP工作来说，谋事要实的落脚点就是抓实，让PPP政策落实在项目中。自2013年以来，财政部先后组织了4期全国性培训，各省市财政部门也通过多种形式，加强了学习培训，取得了明显的成效。下一阶段，我们要将所学知识运用到实践中，把各项工作做实、做细，确保每个 PPP项目“都经得起时间的检验”。

五是机制要“新”。从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。与真正的PPP项目相比，过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少“契约精神”。比如，一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。因此，我们不能“走老路”，必须创新体制机制，维护重诺履约的市场氛围，否则无论出台多少支持政策，都难以吸引社会资本参与。具体来说，对地方政府违约行为，可以研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，保障社会资本的合法权益。同时，可以通过设立中国PPP融资支持基金、采取“以奖代补”等措施，提高地方政府和社会资本的积极性。

六是管理要“活”。为增强经济发展活力，降低行政成本，本届政府成立以来，将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。在推广PPP过程中，我们也要灵活运用各种手段，管好“看得见的手”，用好“看不见的手”。一方面，要加强市场管理。今后一段时期，PPP项目会大量涌现，如果政府监管跟不上，市场秩序就会受到影响，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。这就需要政府切实把市场管住、管好。另一方面，要简政放权。要简化项目审核流程，优化办理程序，对《指导意见》已经明确的内容不再作实质性审查，避免形成新的“玻璃门、弹簧门、旋转门”。

同志们，在公共服务领域推广PPP模式，是国务院交给财政部门的一项重要任务，责任重大、使命光荣。各级财政部门要不辱使命、不负重托，勇挑重担、唱好主角，下好先手棋、打好主动仗，推动PPP工作实现新发展、新突破，为我国经济社会发展做出更大的贡献！

史耀斌：推广PPP模式，打造“双引擎”

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务供给“双引擎”，是党中央、国务院交给财政部门的一项重大改革任务。财政部党组高度重视，2013年底楼继伟部长在全国财政工作会议上作出全面、系统的工作部署。一年多来，在部党组和楼继伟部长、张少春副部长的指导下，财政部各有关单位和各级财政部门积极行动，密切配合，攻坚克难，在组织保障、宣传培训、制度建设、项目示范、政策支持等方面，开展一系列工作，实现了“组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目”的“四个一”工作目标。根据会议安排，现简要通报如下：

一、构建高效运行、保障有力的组织体系

为加强PPP组织领导工作，2014年5月，财政部正式成立PPP工作领导小组，由时任副部长王保安任组长，作为推广PPP工作的政策平台，承担制度建设、宣传培训、指导地方开展工作等职责。2014年11月，经中编办批准，清洁基金管理中心加挂“财政部政府和社会资本合作中心”牌子，作为推广PPP工作的操作平台，负责提供业务指导和技术支持，承担政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。很多省（市）财政厅局整合内部资源，设立了PPP工作小组或专门处室，负责推广PPP工作。PPP政策平台、操作平台的建立，为PPP各项工作提供了坚实的组织保障。

二、倡导科学理念，强化能力建设

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新和变革，不能简单地等同于新的投融资方式。为“普及知识、倡导理念、凝聚共识”，财政部通过新华社专访、国务院新闻办政策发布会、财政部官方网站、报纸杂志、微信平台等渠道进行广泛宣传，形成良好社会氛围。财政部举办多层次专题培训班，培训内容涵盖机制原理、制度规范、案例讲解等，地方各级财政部门也纷纷组织市县政府领导和一线财政干部进行专题培训，培训人数超过十万人次，切实提升了财政系统及地方政府有关部门、金融机构、社会资本的操作能力。

三、加强顶层设计，着力构建激励相容、可持续的制度体系

良好的制度体系是PPP持续健康发展的根本保障。按照“法律规范+政策指导+实施细则”的制度框架，财政部积极开展PPP立法准备工作，着力构建PPP制度规范体系，出台PPP工作通知、操作指南、合同指南和财政承受能力论证指引，进一步完善预算管理、政府采购等配套管理办法，印发在市政公用、水污染防治、收费公路和公共租赁住房领域推广PPP模式的实施意见。很多省（市）财政厅（局）也立足当地实际，出台一系列PPP文件，推动PPP项目规范实施。在PPP制度建设过程中，财政部始终注重规范发展、切实保障社会资本合法权益，在项目选择上确保适当性，在交易结构上确保合理性，在合作伙伴选择上确保竞争性，在财政承受力上确保中长期可持续性，在项目实施上确保公开性。

四、以存量为主开展项目示范，着力化解政府性债务风险

为“打样板、树标杆”，形成一批可复制、可推广的项目范例，在地方上报项目中，确定30个示范项目，总投资约1800亿元，其中22个存量项目，引导和鼓励社会资本通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式改造融资平台公司存量项目，减轻财政债务压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。对示范项目，财政部及时给予全方位业务指导和技术支持，保证操作实施的规范性，充分发挥示范效应。目前，示范项目建设有序推进，示范效果良好。在财政部大力推动下，地方政府和各级财政部门陆续公布拟实施PPP项目名单，涵盖交通、市政、医疗、环保等多个领域，预计总投资近2万亿元。

五、多管齐下完善配套支持措施

为鼓励和引导社会资本积极参与PPP项目，财政部协调行业主管部门，整合政策资源，以资金为抓手，推进相关重点领域PPP项目推介工作；推动金融机构创新符合PPP模式特点的信贷评审方式，鼓励保险公司、社会保险资金为PPP项目提供长期、稳定的资金来源；完善专项转移支付政策，出台首批PPP项目资金性支持政策，以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体，探索建立PPP资金支持政策有效形式；加强国际交流与合作，“引资”与“引智”相结合，积极推荐示范项目申报列入世界银行全球基础设施基金支持试点范围。地方财政部门也通过设立PPP引导基金等方式支持PPP项目实施。

为加快推进PPP工作，助推更多项目落地实施，根据国务院部署，财政部牵头起草了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《指导意见》），已于5月22日以国务院办公厅名义印发。《指导意见》对推进PPP工作作出全面工作部署，提出了更高的工作要求。下一步，财政部将认真贯彻落实《指导意见》精神，把握当前加快推进PPP工作的大好时机，做好宣传培训、制度建设、政策扶持、项目示范、综合信息平台建设等工作，重点抓好以下四项工作：

一是加快完善制度建设。尽快印发物有所值评价指引，抓紧制定PPP项目财政管理办法，为地方财政部门履职提供制度保障。对地方政府违约行为，探索建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，切实保障社会资本的合法权益。及早制订PPP项目标准化合同范文和分行业合同，提供更加细化可操作的实施指引。在实践的基础上不断总结提炼经验，做好PPP立法准备工作。

二是健全政策扶持体系。贯彻落实《指导意见》要求，制订中央财政出资设立PPP引导基金具体方案以及后续基金投资管理办法，作为社会资本方参与PPP项目，提高项目融资的可获得性。研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目，对符合条件的项目按照化债规模的一定比例给予奖励，着力化解地方政府存量债务，提升项目运作的规范性和科学性。进一步完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策，加大对PPP项目的政策支持力度。

三是大力开展项目示范工作。对第一批示范项目进行实地调研，集中、适时召开示范项目督导会，通过座谈交流，全面了解问题，推动项目“实实在在”落地。保持项目示范工作的连续性、稳定性和示范性，尽快组织开展第二批示范项目评选工作，明确申报范围、评选标准、实施要求、政策支持等事宜，严格筛选出适宜采用PPP模式的项目。建立“能进能出”的制度安排，对一定期限内仍无法落地实施的候选示范项目，要调出示范项目名单。

四是加快做好基础性工作。专家库和项目库建设是推进PPP工作的必要基础，是财政部门掌握PPP大数据和发言权的重要支撑。要抓紧打造PPP综合信息平台，推进专家库和项目库建设工作，建立包括储备库、执行库、完成库在内的动态项目库，以及咨询、政策、法律等各种类型的专家库，构建完整的信息数据库。PPP综合信息平台建设要和政府采购信息平台进行数据连接和共享，实现互联互通，发挥协同效应。

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