2026年全国两会期间，《政府工作报告》明确提出，要聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。“十五五”规划纲要草案中，国家再次强调坚持“投资于物和投资于人紧密结合”。这一重要部署不仅是宏观政策与经济工作思路的深化升级，更预示着中国内需增长动力的深层转换。

当宏观经济政策从物的积累转向人的福祉，我们看到的是一个正在跨越中等收入陷阱的中国，正在试图打通消费与投资的良性循环。对于城投公司而言，这不仅意味着政策风向的转变，更是一场关乎生存的逻辑重构。

一、从“物”到“人”：新内需政策的逻辑解读

要理解这一转变，首先要回到原点。在2023年5月召开的二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记首次提出“把投资于物和投资于人紧密结合”的论述。2025年《政府工作报告》进一步明确，“把更多资金资源投资于人、服务于民生”。我们可以结合两个问题，进一步理解这些重要论述：

（一）究竟什么是“投资于人”？

“投资于物”比较容易理解，是指对实物资产进行投资，包括基础设施、房屋建筑、机器设备等，这是我们过去几十年拉动经济增长的过程中最熟悉的方式。

“投资于人”则是指对全人群、全生命周期人的能力提升和潜力开发的投入。国家发展改革委投资所所长杨萍指出，人力资本是体现在人身上的一种资本，教育、保健、在职训练等有利于人力资本的获得和积累，因此可以看作是一种投资。

（二）为什么要将二者紧密结合？

强调投资于物和投资于人的紧密结合，背后是中国经济发展阶段面临的深层转型。供给端，人口老龄化加剧、劳动年龄人口规模下降，传统的要素驱动模式难以为继；需求端，有效需求不足，消费结构正在升级，而传统基建投资边际效益递减。

投资于人在此背景下，具有深刻的现实意义。一方面，这可以为劳动者转岗和再就业提供支持，帮助劳动力在不同行业间顺畅转换；另一方面，我国人均GDP已超过1.3万美元，居民对服务消费的需求日益增长，投资于人正好顺应这一趋势。

从政策导向上看，这种转变体现了三个深层次的逻辑调整：

一是从规模扩张转向质量提升。单纯地投资于物，在基础设施尚未成网的时代，是“补短板”；但在基础设施骨架已基本成型的今天，可能变成资源浪费。

二是从以物为本转向以人为本。无论是“十五五”规划建议还是中央经济工作会议，都强调要围绕全体人民群众在全生命周期上的全面发展进行投入和资源配置。这意味着，未来的投资要回答一个核心问题：这笔钱投下去，对人的发展有没有帮助？

三是从供给驱动转向需求驱动。投资于人不仅能提升人力资本，还能转化为实实在在的消费能力。随着社会保障水平的提高和消费场景的完善，消费增长将引致新的投资需求，在消费与投资之间形成良性循环，是扩大内需过程中应对外部冲击和周期性波动的“快变量”。

二、政策转向下，城投公司的角色之困

如果说投资于物是城投公司的舒适区，那么投资于人就可能是部分传统城投的能力盲区。

过去三十年，城投公司的核心使命非常清晰：融资、征地、建设。城投是地方政府进行城市基础设施建设的主力军，但这种模式高度依赖土地财政和隐性债务扩张。随着房地产增速放缓、土地财政难以为继，加上一揽子化债方案推进，城投公司传统的发展模式已走到了十字路口。

投资于物向投资于人的转变，对城投公司至少带来三重转变：

（一）功能定位的转变：从融资主体到运营主体

中诚信国际政府公共评级总监张敏指出：“城投的转型不是简单的‘去政府化’，而是要在防风险与稳增长、投融资平衡、多元化和专业化、资产和运营等六大关系中寻找动态平衡点。”传统模式下，城投的核心价值在于能融来钱、能“修路盖楼”；新模式下，政府更需要的可能是谁能把这些资产运营好、谁能为老百姓提供优质的公共服务。

（二）业务逻辑的转变：从重资产到重服务

投资于人相关的领域绝大多数属于服务业范畴，这意味着城投要从过去“拿地—盖房—卖房”的重资产模式，转向现金流稳定但回报周期长、对专业能力要求高的轻资产服务模式。

（三）资源获取方式的转变：从政策红利到市场竞争

监管机构对城投转型提出了明确的“335指标”：非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%；财政补贴占净利润比重不超过50%。这意味着，城投公司的角色定位正在发生根本性转变，从依靠政府信用的“输血”生存，转向依靠核心竞争力的“造血”发展。同时，市场已有传言称，未来监管有可能进一步收紧，在资产、收入、补贴占比等方面提出更高要求，并叠加净资产、盈利能力、现金流等硬性约束。

未来城投转型将聚焦于三个方向：一是成为新型基建与民生服务的集成商，二是转型为产业投资的赋能者，三是作为消费场景创新与服务经济的开拓者。这三个方向，本质上都是从“物”走向“人”的过程——无论是做服务集成商，还是做消费场景开拓者，最终的服务对象都是“人”。

三、“由融转产”的案例分析——嘉兴市产业集团

在长三角腹地，一家刚组建一年多的国企正悄然完成着从城投逻辑向产业逻辑的系统转变——这就是嘉兴市产业发展集团有限公司。

第一步：重塑身份，从“城投”变“产投”

嘉兴市产业集团的诞生，源于一场深度的国企整合。2024年，嘉兴市属两大平台——嘉服集团与嘉实集团合并重组，新集团明确“两业融合”（先进制造业与现代服务业）的发展方向。

整合前，嘉服集团侧重商贸、民生服务与开发建设，嘉实集团聚焦制造、金融与资产管理，业务存在交叉与资源分散。整合后，集团通过结构重塑和机制创新，明确主业方向，减少重复投入，资源配置效率和产业引领能力大幅提升。

这种整合带来的变化是根本性的。2024年，集团产业类收入占比提升至99.9%，城投类资产占比压降至20%以内，这意味着，它已经不再是传统意义上的城投，而是真正的产业投资运营商。

资本市场的认可来得很快。集团成功获得AAA主体信用评级，申报30亿元私募债，并以2.44%的低票面利率发行首期10亿元债券，全场认购倍数达5.3倍。低成本资金通道打开，为产业升级提供了充足的资源。

第二步：切入产业，从边缘到核心

身份转变之后，需要回答的问题是：干什么？

嘉兴市产业集团的答案是：紧扣“智造创新强市”战略，推动先进制造业与现代服务业深度融合。

在制造业领域，集团旗下民丰特纸完成整体产能平移，引入智能化生产设备，新增7万吨特种涂布纸产能；参股的加西贝拉压缩机有限公司，是冰箱压缩机行业的“隐形冠军”，产业链条不断延伸。

在现代服务业领域，火车站南广场“翼时空·嘉兴1921”项目引入沉浸式消费业态，嘉兴宾馆实现100%招商。这些都是围绕人的消费体验在做文章。

最值得关注的是数字经济布局。集团将嘉数公司并入，形成城市级数据底座与应用生态。目前，嘉兴公共数据平台累计归集数据超百亿条，建设59个专题数据库，数据共享满足率达到100%。嘉数公司还帮助公交企业完成首笔1500万元数据资产贷款，将无形的数据变成可以融资的资产。

第三步：形成闭环，从“输血”到“造血”

城投转型最难的是建立可持续的商业模式，嘉兴市产业集团的做法是通过资本运作打通循环。

依托AAA主体信用评级，集团形成了“债券融资—产业投入—现金流回补—再融资”的良性循环。同时，集团积极探索资产支持证券常态化运作，盘活存量资产。

在治理层面，集团坚持“去城投化、强产业化”方向，持续剥离非核心资产、聚焦主业发展。经营绩效考核、超额利润分享等机制，激发了企业内生动力。

一个数据可以看出这种机制的效果。截至2024年末，集团成功完成“由融转产”的转型，城投类资产占比已压降至20%以内，产业类收入占比接近100%。从“为政府融资”到“为产业服务”，嘉兴样本给出了一个完整而清晰的答案。

四、城投公司转型“投资于人”的实操建议

透过嘉兴样本，结合各地城投转型的实践经验，可以梳理出四条可供借鉴的转型建议：

建议一：以“335指标”为底线，完成身份的“合规脱胎”

转型不是口号，首先得满足监管要求。无论是当前的“335指标”，还是未来可能收紧的审核门槛，城投转型的目标都应指向真正剥离政府属性、强化产业属性，而非仅仅在报表层面满足数字要求。判断转型成功与否的关键，在于企业是否有能力持续经营好市场化资产。。

短期内，城投可以在政府支持下梳理整合区域内成熟的经营性资产（水务、供暖、停车场、产业园等）通过资产划转实现报表的合规化，但需警惕“为了转型而转型”的误区。如果仅仅是报表层面的拼凑，经营模式未发生实质变化，终究会被市场否认。判断转型成功与否的关键，在于企业是否有能力经营好这些资产。

建议二：以人的需求为坐标，寻找业务的第二曲线

投资于人的领域非常广泛，城投不可能面面俱到，需要根据自身禀赋和区域优势选择切入点。

养老与托育。这是“一老一小”的刚需。城投可以依托存量物业（如闲置的办公楼、宾馆），改造社区嵌入式养老设施或普惠托育机构，争取中央预算内投资支持。

文旅与消费场景。以青岛城投青钢片区城市更新为例，该项目自2023年启动数字孪生平台建设以来，通过“数字化助力+微更新升级”模式持续盘活资产，招商成交价较原始散租提升25.46%。2025年底，该项目入选“国企平台公司转型升级优秀案例”，其经验获得行业认可。围绕4A级以上景区延伸产业链、开发沉浸式消费业态，正在成为城投转型的重要方向。

人力资源服务。随着产业结构调整，转岗培训、技能提升需求巨大。城投可与职业院校合作，切入职业教育赛道。

绿色低碳服务。建筑垃圾资源化利用、分布式光伏、合同能源管理等“双碳”业务，与城投传统的建设业务一脉相承。

建议三：以产业思维为核心，构建资本、产业双向赋能

一方面，要善用政策工具。超长期特别国债、中央预算内资金、专项债券等政策工具的投向正在向民生服务、新型基建倾斜。以武汉市为例，市财政局在2025年专题调研中明确要求市城投集团紧扣低空经济、绿色低碳等新兴产业赛道强化项目策划，将专项债申报与项目全生命周期管理紧密结合，确保项目收益平衡达标，提高债券申报成功率。若能成功申请不计入财政赤字的特别国债资金，可直接入账资本公积，既提升资本实力，又降低杠杆率。

另一方面，要积极借力资本市场。AA级及以上的城投公司应将信用评级提升作为战略任务，打通债券融资渠道。同时，资产证券化工具正成为盘活存量资产的关键抓手。上海城投控股的实践颇具代表性，其保租房品牌“城投宽庭”于2024年1月发行国泰君安城投宽庭保障性租赁住房REIT，募集规模30.5亿元；截至2025年9月，累计运营社区10个，管理规模超1.4万套，正有序推进扩募工作，拟选取浦江社区、九星社区作为底层资产参与扩募申报。这一路径清晰展现了“投资—建设—运营—上市”的资本闭环。

此外，产业投资方面，国资创投容错机制的突破值得关注。2025年2月，广州开发区科创母基金发布《直接股权投资实施细则》，明确提出“种子直投、天使直投单项目最高允许出现100%亏损”，按照直投资金投资整个生命周期进行考核。该基金总规模50亿元，其中30%资金用于直接股权投资，重点扶持生物医药、新能源、战略性新兴产业及未来产业。这一顶格容错机制突破了国资保值增值的传统考核逻辑，实质是鼓励国资从财务投资者转向新兴战略产业的“耐心资本”和战略资本。上海亦于2025年初印发国资基金考核评价及尽职免责试行办法，明确不以单一项目亏损作为负面评价依据。

建议四：以治理变革为保障，建立市场化用人机制

再好的战略构想，最终仍需依靠组织与人来落地执行。对长期处于行政化环境中的城投公司而言，转型的阻力往往并非来自外部市场，而是源于内部治理机制的滞后，特别是人才激励的缺位。城投公司能否完成向“市场化治理”的跃迁，直接决定了转型的成败，而其关键在于以下三点。

其一，建立现代企业制度是转型的制度基石。这并非一句空泛的口号，而是涉及法人治理结构、决策机制与风险防控体系的系统性重构。城投公司需依据新《中华人民共和国公司法》要求，厘清党委会、董事会、经理层的权责边界，推动“政企分开、权责分离”；通过制定“三重一大”决策制度清单、建立覆盖全业务链条的内控制度，形成有效的风险穿透式监管；通过组织架构“健身塑形”，压减总部职能部门和子公司数量，以扁平化架构提升决策效能。

其二，深化“三项制度”改革是激活人才的关键抓手。劳动、人事、分配制度改革的核心，在于彻底打破“铁交椅、铁饭碗、铁工资”的路径依赖，建立与市场化转型相匹配的人力资源管理体系。可从三点发力深化改革：

1.在“能进能出”上破题。城投公司需建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，畅通员工进出通道。对新进人员全面实行公开招聘、竞争上岗；对存量人员推行岗位动态考核，将考核结果与续聘、解聘刚性挂钩，形成“能者留、庸者出”的良性循环。

2.在“能上能下”上发力。打破干部终身制，推行管理人员竞聘上岗和任期制管理。建立职级与职务分离的双通道晋升机制，既让专业人才不必“挤独木桥”也能获得成长空间，也让管理人员在位必履职、履职必尽责、失职必让位成为常态。

3.在“能增能减”上突破。构建以业绩贡献为核心的薪酬决定机制，实行“一岗一薪、易岗易薪”，将企业效益、部门绩效与个人贡献深度绑定，拉开收入分配差距，让价值创造者获得与之匹配的回报。同时探索股权激励、分红激励、超额利润分享等中长期激励工具，将核心人才与企业利益深度绑定。

其三，厘清与地方政府的关系边界，是转型行稳致远的外部保障。城投公司转型并非要与政府“一刀两断”，而是要推动双方关系从行政依附走向规范协作，在权责边界上做减法，在战略协同上做加法。这需要在两个层面精准发力。

一是“厘清旧账”：对存量债务与历史资产进行系统梳理，明确政府与企业各自的偿债责任与产权归属，实现风险隔离。

二是“规范新约”：对于继续承担的公共事业运营、重点项目代建等任务，应全面建立市场化契约关系，通过政府购买服务、特许经营、成本规制等方式，确保收入覆盖成本并实现合理利润，避免将企业拖回“指令性任务、无收益兜底”的老路。

从更深层次看，处理好这一关系的本质，是在政府引导与市场机制之间寻找动态平衡。城投公司作为地方国有企业的属性并未改变，其为区域发展服务的初心也未改变，改变的只是服务方式——从被动承接行政指令，转向主动响应战略规划，最终成为政府在城市运营、产业培育、民生服务领域的市场化合作伙伴，成为能够独立行走、又能并肩作战的同行者。

从“投资于物”到“投资于人”，不仅是政策重心的转移，更是发展逻辑的深层跃迁。对于城投公司而言，这一转变意味着角色定位的根本性重构：从地方基建的融资建设主体，转向城市运营与产业服务的价值创造主体。

当城投真正融入“人”的需求，与民生共情、与产业共振，它们的可持续发展根基才能真正扎进国家战略的土壤之中。

这场转型没有终点，但方向已然明确。