中国城市发展正迎来历史性拐点。
房地产市场深度下行，人口老龄化加剧，全国城镇化发展等因素使得土地需求大大减少，以往依赖土地财政“增量扩张”模式的投资逻辑式微。当土地财政的现金流和资产价值不再能充分支撑城市扩张，谁能成为城市发展的新底层资产？答案，正在从土地转向数据。
随着党的二十届四中全会提出“培育全国一体化技术和数据市场”，以及“十五五”规划聚焦数据要素市场化配置的战略部署，以数据为核心生产要素的“存量提质”新范式成为破局可能。在这一转型进程中，“可信数据空间”作为基础设施筑牢发展根基，“数据资产证券化”作为融资工具破解资金瓶颈，共同构成了“以数谋发展”的核心支撑体系。
一、城市投资逻辑为何衰落？
（一）“以地谋发展”模式难以为继
过去数十年间，土地为中国城镇化的快速推进提供了坚实支撑。从东部沿海的工业园区崛起，到中西部城市的新区拓展，土地出让、征用与开发几乎贯穿了城镇化的核心脉络。
然而，随着时代发展，传统土地驱动型城镇化的边际效益正持续递减。具体体现在两个层面：一方面，过度依赖土地出让收入导致地方政府债务风险不断累积，融资模式的不可持续性凸显；另一方面，增量扩张式发展引发资源错配，造成土地资源的浪费，违背“集约高效”的发展要求。
（二）城市发展战略转向存量提质增效
2025年，中央城市工作会议明确提出，城市发展要从“增量扩张”转向“存量提质增效”，这一战略导向的转变标志着土地主导的投资逻辑已完成其历史使命。
相较于增量扩张依赖新增土地的粗放式发展，存量提质增效更强调对城市现有土地、建筑、基础设施等资源的优化配置和高效利用，通过城市更新、产业升级、功能完善等方式，提升城市发展的质量和效益。这种转型不仅是应对人口红利趋缓、土地资源约束的必然选择，更是推动中国城镇化高质量发展的核心路径。
（三）政策、市场双轮推动数据要素崛起
在土地主导的投资逻辑逐步退出历史舞台的同时，在政策引导与市场实践的双重推动下，数据要素正崛起成为驱动城市高质量发展的新核心引擎。
政策层面，党的二十届四中全会明确将数据要素开发利用纳入数字中国建设的核心任务，从国家战略高度确立了数据要素的重要地位；国家“十五五”规划建议进一步锚定建设全国一体化数据市场的核心目标，为城市数字化转型提供了清晰的顶层设计与行动指引；国家数据局先后出台一系列配套政策文件，构建起权责清晰、安全可控的数据流通制度框架。
市场层面，数据要素的经济价值正加速释放，成为推动城市竞争逻辑转变的关键力量。根据国家数据局测算，2024年全国数据市场交易规模已突破1600亿元，同比增长超30%。市场活力的迸发，推动城市竞争焦点从传统的土地资源争夺转向数据价值挖掘与应用能力的比拼，那些能够高效整合数据资源、培育数据产业、释放数据价值的城市，正在新一轮发展中占据先机，数据成为城市从“存量提质增效”迈向高质量发展的重要路径。
二、“以数谋发展”的关键支柱：从可信流通到价值变现
（一）可信数据空间助力数据安全流通
释放数据价值，首先要实现安全流通。为解决这一难题，国家将“可信数据空间”作为国家数据基础设施的重要组成部分，要求其必须具备数据可信管控、资源交互、价值创造三类核心能力，重点涵盖隐私计算、智能合约、区块链等关键技术攻关，为“以数谋发展”筑牢了核心底座。
可信数据空间建设实践中，国网浙江电力的探索颇具代表性。该企业针对电力行业数据量大、敏感性高、流通需求迫切的特点，构建起“制度+管理+技术”三位一体的数据安全流通体系。制度层面，制定数据分级分类管理、流通交易规范等一系列规章制度；管理层面，建立数据流通全流程审核机制，明确各环节责任主体；技术层面，集成隐私计算、区块链等关键技术，实现电力数据流通的全生命周期合规管控。这一模式成功应用于电网调度优化、电力负荷预测、新能源消纳等场景，既保障了电力数据的安全，又充分挖掘了数据的应用价值，有效验证了可信数据空间在重点行业的落地可行性与应用价值。
随着全国一体化数据市场建设的不断推进，更多城市和行业将依托可信数据空间这一核心底座，加速数据要素的开发利用，为城镇化高质量发展注入全新动力。
（二）数据资产证券化实现数据变现
数据资产证券化作为数据要素价值转化的重要路径，也开始进入市场视野。
数据资产证券化是指将具有稳定预期收益的数据集作为基础资产，通过结构化设计转化为可在金融市场交易的证券产品，其核心价值在于打通数据资产与资本市场的连接通道，让数据要素的经济价值实现规模化、标准化释放，为城市数字化转型提供可持续资金支持。
2025年以来，数据资产证券化已有多个成功落地案例。全国首单“华鑫-鑫欣-数据资产1期”储架规模达5亿元，涵盖车路协同、智慧农业等多元场景，为参与企业提供1000万-2500万元不等的融资；平安保理试点ABS产品“平安-如皋第1期”以应收账款为基础，交通、港口数据为核心，数据资产质押占比超50%，验证了数据资产的融资潜力。
尽管数据资产证券化等价值转化路径已展现出良好前景，但从全国范围来看，数据资产的规模化推进仍面临诸多突出困难。
首先，数据权属界定模糊是制约数据资产发展的首要瓶颈。数据资产的形成往往涉及数据采集者、处理者、使用者等多个主体，权利诉求存在差异，但现行法律法规对数据权属的划分缺乏明确、统一的标准。
其次，数据产品分润机制不完善，影响数据主体的参与积极性。一方面，原始数据主体的权益难以保障，难以获得相应回报，缺乏提供数据的动力；另一方面，数据处理者、使用者之间容易出现“谁主导、谁获利”的失衡局面，引发市场主体间的矛盾。
此外，数据资产的估值体系不成熟、数据安全与隐私保护压力较大等问题，进一步加剧了数据资产推进的难度。可以说，在数据权属、分润等核心机制、标准实现全国统一明晰之前，数据资产的发展仍将以试点为主要形式，逐步探索出一条符合我国国情的数据资产化路径。
三、“以数谋发展”的实践案例
当前，围绕可信数据空间建设与数据资产证券化两大支柱，北京、江苏、温州等地立足自身资源禀赋，探索出各具特色的“以数谋发展”路径，形成了可复制、可推广的地方样本。
（一）北京：资源集聚+生态培育
北京以“一区三中心”战略谋划为核心，依托西城区的资源集聚优势，打造数据要素市场化配置的“北京方案”。
在公共数据价值激活方面，西城区承担首个全国性“医保+商保”清分结算中心试点建设任务，联合工商银行、光大云缴费等单位，围绕城市运行、医疗健康等领域打造多个公共数据资源开发利用示范案例，有效提升了医保结算效率，降低了运营成本，让公共数据真正服务于民生与产业发展。
在数据基础设施夯实方面，西城区推荐5家单位入选“国家数据局首批可信数据空间”创新试点，5项成果入选“北京市第一批可信数据空间储备项目”，为数据安全流通筑牢技术底座。
此外，通过打造“中国数据街”、印发“数产十条”惠企政策、举办“数据要素×”大赛等举措，西城区培育出良好的数据产业生态，仅2025年就主动承担24项国家数据要素综合试验区建设任务，数量位列全市第一，真正实现了数据资源集聚优势向产业发展动力的转化。
（二）江苏：全省统筹+交易赋能
江苏以省级统一数据交易为突破口，依托江苏省公共数据授权运营平台与江苏省数据交易所，构建“全省统筹、共建共用”的一体化数据市场。
作为全国首个省市一体化数据流通枢纽，江苏省公共数据授权运营平台率先实现“1+13”省市联动，已接入165个核心数据资源、超15.5亿条数据，培育42家专业开发主体，打造出95个高价值数据产品，涵盖普惠金融、城市规划、低空经济、生态环境等多个领域。
在此基础上，江苏省数据交易所正式开展业务，作为全省公共数据市场化推广主渠道、各类数据高效合规交易的主平台，其与省公共数据授权运营平台有效衔接，实现公共数据产品从授权运营到场内交易的无缝衔接。
同时，江苏设立13个设区市区域专板，形成“全域覆盖、错位发展”的交易格局，通过规范数据交易流程、培育数商生态，让数据要素在全省范围内高效流通、充分增值。江苏首批380个上架交易的数据产品，涵盖金融、交通、现代农业、工业制造等多个领域，为江苏“1650”产业体系升级注入强劲动力。
（三）温州：技术突破+产业深耕
温州以“可信数据空间+制造业”为核心抓手，立足民营经济特色，推动传统产业数智化转型，走出一条数据赋能实体经济的“温州路径”。
作为中国（温州）数安港所在地，温州获批6个国家数据基础设施建设试点，以本地鞋革、包装、电气等优势产业为切入点，发布首批四大可信数据空间，包括包装产业、鞋革产业两个企业可信数据空间和营销、医疗健康两个行业可信数据空间。
由浙江东经科技牵头的温州包装产业数据空间，现已成功接入多个工业软件系统，解决了生产排单、订单追溯、物流追踪等环节的数据不一致问题，目前已积累数据资产90亿条，沉淀数据总量2500亿条，服务企业用户超4.3万家，覆盖全国22省299市。
温州鞋革产业数据空间涵盖1.4亿多张鞋服款式图、9亿余个数据标签，打造的鞋履AI垂直大模型可提供AI抠图、改款等服务，平台注册用户达5万多名，数据服务收入超900万元；红蜻蜓集团依托该领域数据资源创建惠利玛鞋革产业平台，设计效率提升167倍，助企成本下降10%、销售提升20%，实现销售额超20亿元。
此外，温州通过开展“千企智改、万企数改”行动，构建电气行业数据平台及智能大数据模型算法，打通低成本智能改造路径，助企生产效率上升28%，能源利用率提升8%，让数据真正成为传统制造业转型升级的核心驱动力。
综上所述，从北京的“资源集聚+生态培育”，到江苏的“全省统筹+交易赋能”，再到温州的“技术突破+产业深耕”，三个样本虽路径不同，但核心均是通过制度创新、技术突破、场景落地，推动数据要素从资源向资产转化，充分印证了“以数谋发展”的可行性与多样性。
这些地方实践不仅为自身发展注入新动能，也为全国范围内数据要素开发利用提供了宝贵经验，随着试点经验的不断积累与推广，数据要素必将成为推动城市高质量发展的核心力量。
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