土地储备专项债（下称"土储专项债"）是地方政府以土地储备项目的未来收益为保障，通过发行债券的方式筹集资金，用于土地的收购、开发与整理的一类专项债。2017年首次发行以来，土储专项债经历了兴起与停发，而自然资源部印发的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（下称“《通知》”）又重新允许专项债券用于土地储备，标志着土储专项债正式重启。

政策出台后，地方政府迅速响应。日前，全国首例发行专项债券资金用于收购闲置存量土地的政策落地。根据广东省披露的2025年政府专项债信息，此次发行总额逾307亿元，覆盖广东省19个城市、86个项目。随着政策的逐步落地，结合当前的经济环境，预计2025年土储专项债发行规模在‌6000亿元~1万亿元‌区间。

此次政策调整正值房地产深度调整期与地方财政转型关键节点。作为兼具债务化解、资源盘活和预期引导功能的政策工具，土储专项债重启不仅关乎土地要素市场化配置效率，更涉及地方政府隐性债务风险化解、城投平台转型、房地产市场稳定等多重命题。

本文将深入探讨土储专项债重启的背景、变化、积极影响以及面临的现实挑战，并提出应对策略，为更好地理解这一举措对土地市场、房地产行业以及地方财政的深远意义，以及它如何在稳定市场预期、优化资源配置和缓解财政压力等方面发挥作用提供启发。

一、土储专项债重启的背景

作为房地产市场重要的调控手段，土储专项债旨在通过支持地方政府收回闲置土地、收购存量住宅用地，推动保障性住房项目建设，从而缓解房地产市场的困境。重启土储专项债这一政策积极转向的背后，反映出以下几个问题：

一是财政收入压力。据民生证券最新统计，2024年前三季度，全国土地市场表现同比2023年前三季度继续呈下滑趋势，土地出让金同比下滑33%。中指研究院最新发布的《2024年三季度中国房地产市场总结与趋势展望》报告指出，2024年前三季度，全国土地市场继续缩量，全国300城住宅用地供求规模同比降幅均超三成，土地出让金降幅超四成，地方财政压力加大。

二是保障性住房需求增加。随着城市化进程的加速，大量失地农民和进城务工人员涌入城市，对保障性住房的需求持续攀升。尤其在中大城市，由于土地资源稀缺、房价高企，众多中低收入群体难以承受商品房的高昂价格，保障性住房的需求愈发迫切。在此背景下，通过收回闲置土地或收购存量商品房用于保障性住房建设，不仅能够有效盘活土地资源，还能为低收入群体提供安居之所，切实保障他们的住房权益，促进社会公平与稳定。

二、重启的土储专项债出现的变化

2024年10月12日国新办新闻发布会上，有关部门重提允许地方政府使用专项债券用于土地储备，重点支持闲置存量土地的回收以及确有需要的新增土地储备项目。随后，自然资源部于2024年11月印发《通知》，进一步明确了专项债券用于土地储备的具体要求和操作流程，标志着搁置了五年的土储专项债正式重启。与2017年版土储专项债相比，重启后的专项债呈现出以下重要变化：

一是主管部门的变化。“2017年版”土储专项债由财政部下发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）专门指导发行和管理；而重启的土储专项债，其指导文件发文部门则是自然资源部。这反映出土储专项债从财政主导转向自然资源部主导。

二是支持的范围不同。“2017年版”土储专项债支持新增项目的收储，是增加新兴市场有效供给的重要手段；而重启后的土储专项债支持重点要求相关地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困，收储存量闲置土地，积极盘活闲置资源，对确有需要的地区才可用于新增的土地储备项目。

从这两个变化可见，本次重启的土储专项债更加贴近经济发展实际，范围从单一的土地拆迁整理扩大到收购闲置存量商品房，增强了弱市场下地方政府的韧性，有力地支持了土地市场遇冷后存量资产的盘活。

三、土储专项债重启的积极影响

《通知》的印发与土储专项债的重启，对地方政府及房地产行业的影响主要体现在以下几个方面：

一是资金流动性提升。土储专项债的重启为地方政府提供了重要的资金支持，有助于缓解财政压力，增强资金流动性。地方政府可以利用专项债券资金集中精力推进在建项目，避免项目因资金不足而延期交付甚至烂尾，从而维护市场稳定和社会信心。

二是土地资源管理优化。地方政府优先收回收购企业无力或无意愿继续开发的土地，这将促进地方政府优化土地资源管理，提高土地使用效率。

三是市场供需关系改善。土储专项债资金用于收储闲置土地，能够减少市场存量土地规模，改善土地供求关系。这种调控有助于稳定土地价格，避免土地市场的过度波动，进而引导房地产市场的预期，促进市场平稳发展。

四是缓解资金压力。收回闲置土地后，房地产企业能够将土地资产转化为现金流，缓解前期购地带来的资金占用压力。这对于资金链紧张的房企来说，能够有效改善资金状况，稳定企业经营。

四、土储专项债重启的现实挑战及其应对

尽管土储专项债的重启为地方政府和房地产市场带来了积极信号，但在实际落地过程中，仍面临诸多挑战，主要体现在以下几个方面：

一是土地收购价格的确定。土地收购价格的合理确定是重启政策落地的关键难点之一。一方面，若收购价格过高，可能导致未来土地出让收入难以覆盖前期资金投入，进而影响实施主体偿还到期债券本金的能力；另一方面，若收购价格过低，将损害房地产企业及其背后债权人的利益，短期内难以达成一致的出让价格。此外，部分房企的闲置土地涉及多个合作方，甚至包括央国企，草率低价处置可能导致国有资产流失。即使不涉及央国企，各方利益诉求和价格接受程度也存在差异，这进一步增加了土地回收的难度。

二是土地权属关系是否清晰。存量闲置土地的权属关系清晰与否直接影响收购和回收的难易程度。如果土地是“净地”，未涉及抵押或其他法律纠纷，政府的收购或回收过程相对简单。然而，多数房企的闲置土地已经抵押，涉及复杂的抵押、债务和法律纠纷。这种情况下，需要协调多方利益，不仅增加了收购成本，还可能导致收购难度大幅上升，甚至无法顺利推进。

三是资金偿还的可持续性。土储专项债在落地过程中还需考虑资金的来源及偿还的问题。由于土储项目一般不涉及后期运营，根据土储建设期限和土地出让收入回收周期的特点，土储专项债发行期限原则上不超过5年。一些弱能级区域的房地产发展前景不明，会影响各方收储积极性。

四是风险防范能力的不足。以土地出让收入为主要偿债来源的土储专项债专，目前在框架的设计上还存在不足。土地出让收入高度依赖房地产市场表现，当市场低迷时，土地价格下降，出让收入可能无法达到预期，甚至无法覆盖债券本息，从而加剧财政风险。这种情况下，如何加强风险防范能力，确保债券资金的安全性和收益性，成为亟待解决的问题。

综上，地方政府在重启土储专项债的过程中还面临着诸多挑战。针对这些挑战，我们综合各地实践经验，提出以下四点建议：

一是优化收购方案与审批流程。建议企业根据地块的实际情况制定详细方案，地方政府则以“需求导向、增量优先”为原则进行审核，并据此申请土储专项债。通过明确各方责任、简化审批流程，可有效提高土地收储效率，避免因流程繁琐导致项目推进缓慢。

二是聚焦核心城市与区域。优先支持核心城市及发展潜力较大的区域开展土储专项债项目。这些地区市场需求旺盛、土地价值提升空间大，通过专项债收回的土地可经调整规划后释放增量价值，进一步优化土地资源配置，提升项目的经济效益和社会效益。

三是鼓励和支持民营企业参与。加大对民营企业的支持力度，提高其项目收购比例。民营企业在土地开发和利用方面具有灵活性强、创新性高的特点，增加其参与度不仅能丰富土地供应的多样性，还能形成有效供给，促进市场竞争，推动土地市场的健康发展。

四是合理确定收购价格。在确定土地收购价格时，应严格遵循相关规定，以土地评估价和企业土地成本的较低者为基准，并根据市场情况适当下调。同时，可参考土地出让时的起始价，确保收购价格既符合市场规律，又能兼顾各方利益，避免因价格不合理导致项目推进受阻或引发新的风险。

本次土储专项债重启，为地方政府盘活存量土地提供了重要契机，政策目标明确且具有积极意义。然而，在实施过程中仍需应对诸多挑战。地方政府需要在政策落地过程中细化操作细节，特别是在如何兼顾企业利益、合理调整土地调规，以及有效协调跨区域利益等方面下工夫，在新增债务和有效市场供给之间找到财务平衡点。

总体而言，土储专项债的重启为房地产市场注入了新的活力。随着操作细节问题的逐步解决，政策的综合效应将逐渐显现，有望为房地产市场的平稳健康发展提供有力支持。