近期，中部某省会财政局在公开媒体发布“债务催收联合公告”等事件，不断引发市场对于地方政府和投融资平台债务问题的热议。此外，笔者最近在多地进行研讨、交流和调研时发现，地方政府债务管理和投融资项目实施的合规性问题普遍受到政府、平台公司、社会资本的高度关注。

鉴于此，笔者结合最新行业动态，集中谈一谈地方政府和投融资平台债务问题。

一、地方政府法定债务、隐性债务和投融资平台债务

（一）地方政府法定债务，也被称作地方政府显性债务，是在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券方式筹集的、需地方政府承担偿还责任的债务。自2014年审计认定，2015-2018年发行置换债券置换存量债务后，目前我国地方政府法定债务仅有一种形式，即地方政府债券。

地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。按资金用途分为新增债券、置换债券和再融资债券；按预算管理模式分为一般债券和专项债券。截至2022年末，我国地方政府债务余额为35.1万亿，其中一般债券14.4万亿，专项债券20.7万亿。

（二）地方政府隐性债务，是指2018年由各地方政府统计上报，纳入财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台的债务，包括但不限于不规范的PPP项目、不合规的政府购买服务项目、明股实债的政府基金等需要政府财政偿还的支出；地方融资平台和事业单位负债中，用于公益性项目建设，需财政资金偿还的债务。

我国地方政府隐性债务规模尚未公布。按照中发27号文的要求，我国地方政府隐性债务的化债期限为10年。2022年底，财政部长刘昆发表署名文章，明确我国地方隐性债务减少1/3以上，虽取得一定成效，但今后化债工作依然任重而道远。

（三）投融资平台债务，是指投融资平台的企业负债。目前，我国投融资平台债务具体规模没有官方数据，我们从以下两组数据作对比观察。其一，根据2022年10月公布的《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，截止2021年末，地方国有企业（涵盖范围大于投融资平台，但地方国有企业的主体为投融资平台）资产总额206.2万亿元、负债总额129.6万亿元、国有资本权益66.2万亿元，平均资产负债率62.8%。其二，根据Wind数据最新统计，截至2023年6月2日，现有存量城投债规模为13.78万亿元，存续城投债数量为19545只，存续债城投公司数量为3033家。特别说明一下，此处的城投债，不能理解为城投公司的公司债务，它仅指投融资平台在公开市场（银行间和交易所）发行的直接融资产品，如公司债、企业债、中期票据、短期融资券等。

二、衡量地方政府债务风险的指标及影响

衡量地方政府债务风险的指标主要有负债率和债务率。

地方政府负债率=地方政府债务余额/GDP，负债率的警戒线为60%。以我国为例，2022年末，地方政府法定债务余额35.1万亿元，中央政府债务余额25.9万亿元，GDP为121万亿元，计算可得我国政府法定债务负债率=（35.1+25.9）/121=50%，低于60%的警戒线。因此业内一直有着“我国政府法定债务未超警戒线”的说法，也是一直以来我国地方政府风险总体可控的依据。

地方政府债务率=（地方政府债务余额+隐性债务余额）/综合财力。按照财政部2019年推行的地方政府债务风险等级评定制度，根据债务率的高低，将地方政府划分为“红橙黄绿”四档，即红色（债务率≥300%）、橙色（债务率在200%和300%之间）、黄色（债务率在120%和200%之间）、绿色（债务率<120%）4个等级。

需要特别注意的是，当地方政府债务率处在黄色及以上区间，会对本地区的债务管理和投融资产生一定影响。例如，按照财政部债务监管的要求，红色地区纳入风险预警管理，橙色和黄色纳入风险提示管理；按照交易商协会和交易所的要求，根据地方债务率分档情况并结合募集资金用途对城投债进行分档审理，例如，红色档企业发债只能是偿还存量债券，橙色档企业发债只能偿还存量债券和存量有息债务等。

三、地方政府债务管理的总体要求

2023年2月16日出版的《求是》杂志，刊发习近平总书记《当前经济工作的几个重大问题》的重要文章，阐述了开展经济工作的若干战略性关键问题。其中对于风险防范化解地方政府债务风险的论述，值得大家深刻领会。

具体是：防范化解地方政府债务风险。要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化”。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。

中央提出的要求，财政部积极予以落实。今年两会，财政部《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》对2022年地方政府隐性债务管控工作进行了总结，取得了几个方面的进展：推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，在北京、上海、广东等地区开展全域无隐性债务试点，通报隐性债务问责典型案例。引导省级政府加强资源统筹，支持高风险市县缓解还本付息压力。

2023年对于隐性债务的管控将不断深化和推进，要求从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。

四、地方政府隐性债务的风险防范与化解

按照中央对于地方政府债务风险管理的总体要求，一直以来财政部对于政府隐性债务管理的指导意见都是“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”。

那么，如何化解地方政府隐性债务？财政部给出六种解方式，2018年财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种债务化解的方式，分别为1）安排财政资金来偿还；2）出让经营性国有资产权益偿还；3）利用项目结转资金、经营收入偿还；4）转化为企业经营性债务来偿还；5）通过债务置换或展期等方式；6）采取破产重整或清算方式。

在各地具体的化债实践，除了参照上述6种方式挖掘地方财政和国资潜力化债外，发行再融资债券的方式值得大家关注和借鉴。如广东省、上海市和北京市等地陆续开展的全域无隐性债务试点工作中，发行特殊的再融资地方债券，成为隐性债务清零的重要措施之一。还有2019年开始的建制县隐性债务化解试点工作，自推行以来试点范围和置换规模逐步扩大，地方政府发行再融资债券，债资金用途为“偿还存量债务”，主要用于化解地方政府隐性债务。简而言之，即地方政府隐性债务的显性化，但绝非地方政府隐性债务的国债化，后文对此再详细论述。

五、政府合规开展投融资，规避新增隐性债务

地方政府或授权投融资平台在开展投融资项目过程中，要特别关注项目合规性的把握，重点就是避免新增隐性债务。有法可依，方能行稳致远，避免新增隐性债务，最重要的政策文件有：《预算法》及实施条例、《政府投资条例》、《招投标法》及实施条例、财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），大家在平时工作中要认真对照，避免逾越红线。

在此，列出财预〔2017〕50号文中给出的地方政府在开展投融资业务中的“14个不得”的具体要求，供大家对照、参考。

1.地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

2.不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。

3.不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

4.不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

5.金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

6.地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。

7.除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

8.不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。

9.不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

10.不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

11.除在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

12.地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

13.除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

14.不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、引以为戒，从典型案例中举一反三

2022年5月和7月，财政部集中通报两批共计16个地方政府隐性债务问责典型案例。财政部表示，各地方和各单位要从中深刻吸取教训，举一反三，引以为戒。财政部通报各地新增隐性债务和隐性债务化解不实的问责案例，再次重申了中央对于隐性债务的一贯精神，把防范化解隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚持底线思维，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。

根据财政部的通报，其中比较典型的违规问题有：各地融资平台公司通过代政府借款、政府承诺、政府部门担保、抵押公益性资产发债、质押政府购买服务协议约定的应收账款、抵押储备土地和公益性资产、财政担保等方式违法违规融资。

七、关于地方政府隐性债务的几个热点

（一）把相当一部分地方债转到中央来，由国债发，用于化解隐性债务，即地方政府隐性债务的国债化。笔者认为，中央代发地方债，违背了中央对于地方政府“不兜底、不救助”的一贯政策，可能会导致地方政府债务风险的上移，引发系统性风险。地市政府债务问题可以向上求助，但必须按照习近平总书记“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任”，最多上升至省级政府统筹协调。

（二）地方政府和投融资平台债务的金融化解决方案。一直以来，中央对于地方政府和国有企业的债务问题高度重视，中央“不救助、不兜底”的精神是一以贯之的。但随着地方政府和国有企业的债务严重影响到经济发展，中央会做出相应安排。1月7日银保监会主席郭树清提到，积极配合化解地方政府隐性债务风险，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。结合2022年底遵义道桥公司155亿元债务重组事件，可以看出，在地方政府债务风险在财政系统内短期自身难以化解的背景下，金融系统积极参与地方政府隐性债务的风险化解，释放出财政金融共同发力、共担风险的信号。

（三）在具体投融资谋划中的要点提示，避免新增政府隐性债务。

1.公益性项目应由政府投资，按照《政府投资条例》，政府投资项目需要预算安排或发行地方政府债券来解决资金来源。对于尚未有明确资金来源的公益性项目，可以通过EOD、片区综合开发、城市更新等投融资模式，结合经营性较强的产业类项目，整体打包运作。

2.PPP模式确保新增项目实施主体合规、内容合规、流程合规，落实存量项目按效付费机制和履约管理。

3.特许经营模式要求项目的经营性较强，适用五大领域。政府授权投融资平台开展特许经营项目，建议要按25号令要求（应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者），以竞争方式选择。

4.投融资平台公司规范开展投资人/F+EPC模式，必须注意签约主体不能是政府或主管部门。

5.大力推动EOD模式，争取申报国家和省级项目库，但不入库的EOD项目也不违规，重在项目的融资和落地。