全面建立预算绩效管理体系，不仅是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是优化财政资源配置、提升公共服务质量，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。2015年新《预算法》中明确“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，从法律层面为各部门开展预算绩效管理提供了法律依据；2017年党的十九大报告中强调“加快建立现代化财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”；2022年党的二十大报告再次重申构建高水平社会主义市场经济体制需要健全现代预算制度。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，已从全方位、全过程、全覆盖角度，对实施预算绩效管理体系进行了系统阐述，为加强各单位和相关从业人员对全面实施预算绩效管理理念有更加深入的理解，本文从横向和纵向角度对预算绩效管理进行简要的分析，并对具体执行中遇到的问题给出建议。

图1：全面实施预算绩效管理的横向、纵向关系

（仅对部分政策列示）

一、横向关系

全方位的预算管理体系关系包括政府预算绩效管理≥部门/单位预算绩效管理≥项目预算绩效管理≥政策预算绩效管理。笔者认为部门/单位预算管理体系的构建具有承上启下的作用，是建立全方位预算绩效管理体系的核心。部门支出预算包括基本支出和项目支出两部组成，基本支出是各部门、各单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的支出，包括人员经费和公用经费等；项目支出是各部门、各单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出。部门预算绩效管理，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，来衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。

项目支出预算绩效管理和政策绩效管理是财政预算绩效管理的重要组成部分。项目支出绩效评价管理见于《项目支出绩效评价管理办法》，是财政部门、预算部门和单位依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。从预算绩效管理的过程来看，政策和项目绩效评价管理属于开展绩效评价和结果应用的环节，也是绩效管理的最后一环，将政策和项目全面纳入绩效管理，可从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。

各级政府收支预算全面纳入绩效管理是建立全方位预算管理体系的重要保障。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，必须与经济社会发展水平相适应，确保各级政府的施政理念与党中央、国务院决策部署保持一致，不跑偏、不走样严格落实各项政策，避免各级政府出现唯“GDP”论，避免脱离实际制定增长目标，也有利于控制地方政府产生隐性债务。

二、纵向关系

财政预算绩效评价是对财政资金是否符合预算规定以及财政预算所产生的社会经济影响进行的具备合理性、有效性的综合评价。根据《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）等相关文件要求，绩效评价指标应全面反映项目决策、过程、产出和效益。建立绩效评估机制、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用，可以使绩效管理达到行为和结果的统一。具体内容为：

1.建立绩效评估机制。各部门/单位，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，从项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行评估，评估结果作为申请预算的必备要件。

2.强化绩效目标管理。各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标，同时，要加强绩效目标管理和审核，将绩效目标与预算同步批复下达。

3.做好绩效运行监控。各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。

4.开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，开展部门整体绩效评价，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。

准确理解预算绩效管理的纵向逻辑关系，是实施科学绩效评价的基础。绩效目标是建立全过程绩效评价的逻辑起点，建立绩效监控制度是对绩效实施过程进行纠偏的重要方法，而绩效评价结果的应用是绩效管理的价值所在：通过PDCA（计划、执行、检查和处理）循环管理理念，逐步提高财政预算资金的使用效率。

三、问题与建议

笔者通过实践发现，推进建立全面绩效管理制度实践过程中也存在一些问题：

1.部分单位绩效自评流于形式

绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式。单位自评是指预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价，单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有项目支出，是落实按效付费的最重要保障。但实践发现，部分单位的自评流于形式，绩效目标设定缺少科学性，评价过程只按照绩效自评表对绩效指标进行打分，这种既当“运动员”又当“裁判员”的评价形式，使得评价结果缺少客观性和公正性，指标打分随意，缺少支撑。

建议：单位绩效自评流程可适当引入包括内部监督机构、人大组织、财政部门、社会第三方等不同的主体，加大单位自评的监管力度；各级绩效评价参与部门要改变传统绩效思维，建立现代化预算绩效管理理念，尤其是各部门领导层要起到关键的带头作用，不能为了应付规定而开展绩效评价；各部门绩效目标制定和评价人员，要具有统筹长远的思维，科学设定绩效目标，要运用绩效理念预算资金使用效益，提高单位自评工作意义。

2.缺少对绩效评价的绩效约束

绩效评价的核心在于结果的应用，目前已出台的很多绩效管理政策文件中，都已提到对绩效评价结果应用，但大部分绩效评价应用仍停留在出具绩效报告了事或形成绩效反馈意见等层面，并未实现将绩效评价结果与预算、决策之间挂钩，未能真正地体现出绩效评价的价值，缺少对绩效评价的绩效约束。

建议：各绩效评价单位和第三方绩效评价机构在制定绩效考核工作方案时，建立绩效评价结果与预算安排挂钩的方案设定，做“真挂钩”；同时建立监督机制对挂钩落实不到位的情况及时督促整改；绩效考核机构和人员也要担负起职责，切实指导各单位如何整改，不可一考了之。

3.未建立争议解决机制

除PPP项目绩效考核指导意见外，在其他政策文件中未见有关绩效结果的争议解决机制，随着绩效管理深度和广度的提高，绩效评价的数量也会逐渐增多，难免会出现具有争议的考核结果。

建议：相关部门探索建立绩效考核结果争议解决机制，对于考核指标、考核方式、考核结果以及应用方面存在较大分歧的评价，可通过专家论证、第三方复核等多渠道建立争议解决机制，保障绩效评价的生命力。

总之，全面实施预算绩效管理体制改革，需要政府各级部门以及社会力量的共同努力，通过不断学习与实践，逐步深化对全方面、全过程绩效管理理念的理解，转变传统预算思维，加快建成现代化的预算管理制度，早日实现社会主义现代化建设目标。