引  言
 

2021年《政府工作报告》中提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续，今年不再发行抗疫特别国债，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，中央预算内投资安排6100亿元，中央预算内投资安排相比去年略有增长，该目标除综合考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复外，无不透露着对政府投资工作中长期发展态势的深刻把握。

伴随着人口老年龄化对中国财政支出结构和效果产生的深刻影响，以及政府债务规模的不断扩大，国内的政府投资工作始终面临着较大挑战。为更好发挥政府投资的作用，近年来，引导社会资金参与政府投资项目的模式——政府投资基金快速兴起。政府投资基金作为政府投资的有益补充，正不断强化自身规划化发展，从“遍地开花”走向“精耕细作”，并充分发挥起减轻地方政府债务融资压力、引导新兴产业发展的效能。

一、政府投资基金是我国构建新发展格局重要力量
 

2020年新冠疫情给世界带来巨大冲击，对世界经济秩序产生系列影响，尽管我国疫情蔓延逐步得到控制，但面对外部环境的诸多不确定性以及疫情可能产生的衍生风险，我国经济复苏仍面临巨大压力。

在“十四五”开局之年，以深化供给侧结构性改革主线，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是新发展阶段的新目标任务。政府投资基金作为政府参与出资设立的政策性基金，以配合国家宏观政策的精准实施为使命，近年来已经在支持战略新兴产业、推动产业转型升级、带动创新创业等方面发挥了关键作用。政府投资基金能够挖掘国内市场潜力、优化资源配置、激发市场主体活力、引导社会资本有效投资，是促进我国实体经济高质量发展、形成国内经济大循环的重要力量。

二、政府投资基金已步入存量优化与规范管理阶段
 

我国政府投资基金在2015年、2016年爆发式的高速增长之后的新设步伐逐年放缓。截至2020年底，我国已设立政府投资基金1851支，目标规模达11.53万亿人民币，已到位募资规模5.65万亿元人民币，资金到位率约48.98%。其中，2020当年新设立引导基金102支，目标规模达5164.24亿元人民币，同比分别下滑20.3%、45.3%。我国政府投资基金已经由高速增长阶段转入存量优化阶段。

同时，监管方面持续加强政府投资基金的规范化管理，主要的政策方向包括：严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化；推动各级政府基金合作，推动产业链协同发展，优化产业布局，强化产业聚焦；兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果运用，并健全政府投资基金的退出机制。强化监管的举措旨在提高财政出资效率，解决政府投资基金的政策目标与市场化需求脱节等问题，促使政府投资基金向着精细化、市场化方向发展。

三、政府投资基金通过管理办法调整强化政策实效
 

政府投资基金在实际运作中通常会遇到子基金募资难、投资地域限制、风险责任过大、有钱难投等问题，多地政府投资基金主动根据当地经济特征与地域特色，结合政策性目标与市场化需求，及时的修订政府投资基金管理办法，对加速引导基金投资落地、强化投资的政策实效起到了积极作用。

（一）精简投资决策审批流程
 

以深圳前海和青岛市政府投资基金为代表，通过精简引导基金管理架构，简化审批流程，将政府审批权限下放到引导基金管理公司，由引导基金管理公司按照市场化方式进行投资决策，提升决策和管理效率。

（二）放宽准入门槛和“双落地”要求
 

成都市、深圳市政府投资基金将“累计管理资金规模”的认定主体由“子基金管理机构”扩大至“机构及核心管理团队”，且深圳市引导基金接受境外基金管理人的申请。同时深圳市政府投资基金放开了对子基金管理人的落地要求，青岛市和成都市政府投资基金放开了对基金在本地注册的要求，增加了基金设立及管理的灵活性。

（三）提升引导基金和国有资金出资比例
 

以广州市、深圳市、青岛市政府投资基金为代表，通过删除国有资本出资比例限制、提升财政资金和国有资金比例、提升引导基金出资比例、专项科技基金不设财政出资规模限制、降低申请时募资到位比例等方式，更好的适应了募资困难的大环境，提升了子基金设立效率。

（四）增加投资领域、投资方式与投资地域
 

政府投资基金投资范围及投资方式更加丰富，深圳市政府投资基金允许的运作方式增加了包括但不限于并购、夹层、PIPE等。深圳前海、广州市政府投资基金则允许设立海外子基金。

（五）扩大反投认定范围，降低反投比例
 

江苏省、厦门市、横琴区等多地政府投资基金降低反投比例要求，并放宽反投的认定标准。反投认定方式主要包括：投资外地企业以股权投资方式投资本地已有企业；投资外地企业在本地投资设立生产研发子公司；为本地引进有实质性经营的法人企业；管理人管理的其他基金新增投资当地企业或引进落地企业；投资外地企业迁入本地且承诺5年内不迁出；投资外地企业被本地企业收购；投资本地企业在外地控股的子公司。

（六）精简投资决策审批流程
 

广州市、横琴区政府投资基金将让利与反投比例进行挂钩，反投比例越高，管理机构及其他投资人获得的超额业绩越多；江苏省、青岛市政府投资基金将让利与投资策略挂钩，投资重点项目及投资初创期项目的基金，可以向管理机构及其他投资人让渡更高比例的超额收益。

（七）增加尽职免责机制
 

广州市、青岛市、江苏省政府投资基金都完善了政府投资基金的尽职免责机制，从整体效能出发，对引导基金政策目标、政策效果进行综合绩效评价，不对单只基金或单个项目盈亏进行考核。合理容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为追责依据。充分支持政府投资基金解决市场失灵、实现政策目标。

四、政府投资基金发展趋向政策性与市场化的融合
 

政府投资基金肩负着发展战略产业、激活实体经济的政策性任务，关注就业、税收、产业带动等政策目标，市场化资金则更加重视基金的投资回报，解决“政策性”与“市场化”之间的天然矛盾，寻求“政策性”与“市场化”的合理平衡才是政府投资基金作用最大化的根本途径。构建新发展格局的目标对我国政府投资基金提出了更高的要求，通过政府投资基金更好地将政策与市场进行融合，以市场化方式实现政策目标才能充分体现政府投资基金与国有资本助推实体经济高质量发展的使命担当。