“PPP”毫无疑问是2014年以来中国最热门词汇之一。现如今大家都说PPP是舶来品，其实细翻史册，PPP在中国也不算是什么新鲜的事儿了。北宋苏轼和商贾乡绅合办了中国历史上第一家公私合办医院，清朝末年则有“官督商办”的京师自来水股份有限公司。诚然，古代公私合作的内涵和形式与现在有天渊之别，但引进社会力量提供公共产品和服务的概念早已有之，也确实起到了减轻官府财政压力，弥补基础设施和公共服务不足的作用。

改革开放至今，PPP在中国已经历了从探索、小规模试点、推广试点、短暂停滞和重新起航5个阶段。本文主要从制度体系、市场情况两个方面对于现代PPP的发展情况进行阐述。

一、PPP的制度体系

PPP的制度体系，指的就是顶层设计和组织保障问题，它们决定了PPP是否拥有适宜生存和发展的土壤。

（一）PPP顶层设计

自2013年起，国务院、国家发改委和财政部等相关部门就密集颁布了一系列关于推广PPP模式的文件、法规和政策。但截至2016年的三季度末，所有出台的文件还没有上升到法律的层面，这就造成了两个问题，一是层级较低，法律效力不足，二是这之间还略有矛盾和冲突的地方。因此，大家都在等着一部“最高宝典”。总理7月份在工作会议上定调：之后立法工作由国务院法制办统一主导，财政部和发改委则由原来的立法主导方转变为参与方。由法制办统筹协调各方的意见，推进单一法案的立法工作。我们期望PPP法的出台能够平衡各方意见，为PPP模式在中国的发展拨云见日。

至于英、加、澳、美等PPP发展较成熟的国家对PPP均没有专门的立法，基本都通过颁布国家政策和不同形式的指引文件对PPP进行规范，地方政府在此基础上制定当地的指南。英国是PPP的发源国和发展最成熟的国家，特点鲜明。英国通过多部通用法律来规范PPP行为，同时采取标准化PPP合同，此外，英国还专门针对PFI制定了系列细项规范性文件。总体来说，英国现有法律体系对于PPP的内涵界定清晰， 能够为全流程提供规范的操作指南和争议解决方法。

（二）PPP组织保障

我们再来看看保障制度实施的机构和组织的设置情况。我国PPP事务一定程度上处于要么“无人问津”，要么“九龙治水”的状态。PPP涉及的部门众多，发改管项目，财政管钱，住建管城建，银监管银行，但谁是PPP的牵头机构，尚无有明确界定。好在2016年以来，两个部门联合发布的财金[2016]32号文要求各地进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力；而部门分工亦逐步明确，法制办立法，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。公共服务领域PPP项目的推进工作由财政部牵头负责，确保各项工作有序展开，提高效率。

而国外我们主要看英国，其组织机构管理体系已经相对健全，各部门分工明确，上下协调。在中央层面有基础设施局、行业主管部门和国家审计署。地方层面，地方当局可在一定范围内自行制定PPP政策。中央和地方交叉层面政府采购管理部门及伙伴关系公司，负责协助地方政府具体实施项目。

二、PPP的市场情况

PPP模式能够对中国的经济、社会发展产生多大的影响，很大程度上取决于PPP的市场情况，包括各类投资主体的参与活跃度、PPP模式的行业分布情况。

（一）社会资本参与情况

从2016年3月末全国PPP综合信息平台项目库中已签约项目的总金额来看，国企在PPP领域有着绝对的优势，国企PPP项目金额是民企近3倍。显而易见，国企凭借其雄厚的资金实力和股东背景保持着PPP项目的主力军地位，民间资本参与PPP项目相对有限，大多集中于投资额较少的小型项目。民营企业想和国企一样平起平坐还需要时间的打磨。

2016年10月份以来国家最新出台的政策文件一再强调“保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。” 这确实能够激发民营资本参与的决心，然私以为只有进一步细化操作规则才能让有更多的民营资本参与到PPP“盛宴”中来。只有各类投资主体都能平等地参与到PPP当中，才符合PPP的核心要义，能激发社会力量提供基础设施和公共服务的优势和活力，促进PPP长远发展。

而经过较长时间推广的国外PPP项目中，外国资本和私营企业参与度就活跃得多了，从表1的几个经典案例可以看出，社会资本方的类型涵盖工程公司，设备供应商，技术运营商，综合投资集团等。成功参与大项目的私营企业的身影处处可寻。

（二）行业分布情况

根据财政部PPP综合信息平台的数据，PPP在中国已经涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个一级行业。其中基础设施投资需求旺盛，市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数和投资额均居前三位，分别占入库项目总数、总投资额的53.1%、67.2%。这在一定程度上也体现了PPP项目在解决基础设施领域巨大资金缺口问题上发挥的积极作用。

这里也提一下养老（3%）、教育（5%）、医疗卫生（5%）、体育（2%）等领域，这些行业是传统的民生短板，也是国家目前大力推广的新兴产业领域，未来提升的空间还很大。

国外PPP市场的热门领域是通讯行业、能源、交通和水处理。有趣的是，通讯行业PPP项目投资额以45.18%的比例居榜首，而这部分恰恰是国内PPP还没有涉及的领域，谁来打破国内电信、移动、联通三足鼎立的地位，民营通讯业究竟有何作为还值得期待。

三、结语

经过三年的制度化建设和实践经验积累，PPP在中国的顶层设计、组织保障加速推进， PPP市场各参与方的参与能力与活跃度迅猛增长，发展势头空前强劲。但相较于国外，PPP仍面临立法空白、多头监管、社会资本结构失衡的问题，未来还需加快统一的PPP基础性法律文件出台，加强各部门协调，规范市场秩序，通过多重举措为PPP模式的发展护航。