近日，国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号），该文引发社会各界热议，地方政府债务危机、地方财政破产等话题受到广泛关注。所谓人无远虑必有近忧，《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称“《预案》”）的出台，是中央在地方政府债务 “风险总体可控，但局部地区债务比例过高”的背景下，基于地方政府规范健康举债的长远考虑，建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，进一步完善和加强地方政府性债务管理的未雨绸缪之举。

牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，是《预案》的总体目标。为实现这一目标，《预案》从风险监控、预警、响应、重整、评估、处置和保障等多个方面，做了详尽的规定和安排，笔者总结概括为“一个意义、三大原则、四项内容和一处亮点”，下面做具体阐述。

意义：《预案》是完善地方政府债务管理的重要一环

（一）一脉相承，《预案》是政府债务管理政策演进的自然结果
党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是我国未来几乎所有改革的逻辑起点，其中第五项内容专门阐述了深化财税体制改革。财税体制改革涉及三个方面：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。特别提到“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，作为改进预算管理制度的一项重要工作内容。

《中华人民共和国预算法》（2014年修正）中规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是我国债务管理的纲领性文件，对于控制和化解地方政府性债务风险，用一整个章节来阐述，具体要求是“建立地方政府性债务风险预警机制。建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。”

《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》是财政部的年度工作总结和计划，对于切实做好2016年财政改革与管理工作，提出了加强地方政府债务管理的要求，特别提到“健全风险评估和预警机制。综合运用各类风险指标，评估各地债务风险，并对高风险地区进行预警，指导督促地方建立债务风险应急处置机制。”

综上所述，《预案》的出台，是落实中央十八届三中全会深化财税改革精神的重要体现，是加强地方政府债务管理一系列文件的自然延续，是中央对于地方政府债务风险防范工作的具体部署和应急指南。

（二）水到渠成，《预案》是落实地方政府债务管理改革的必然选择
2015年，是我国地方政府债务管理的改革元年。这一年中央在加强地方政府债务管理方面，做了大量的工作：（1）清理核实2014年末地方政府存量债务。2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线，风险总体可控。（2）确定2015年地方政府债务限额。 2015年8月，国务院报送《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元。（3）发行2015年新增地方政府债券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元，总计发行地方债3.84万亿。（4）发行地方政府债券置换存量债务。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。将地方融资成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方节省利息2000亿元。

总体来看，我国的地方政府债务管理改革，在限额管理、存量债务置换、规范举债融资机制等方面取得了积极成效，实现了风险总体可控。但面对局部地区偿债能力弱，债务率超出警戒线，违法违规融资担保等现象，亟需中央出台风险管理和防范的政策，及时避免债务风险事件的发生。鉴于此，迫于现实的需求，《预案》的出台完善了我国地方政府债务风险管理链条上的关键一环。

原则：落实《预案》需坚持的三大基本原则

（一）分级负责

省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。这与43号文中提到的地方政府举债主体相一致（经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。）

43号文提到“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，在《预案》中继续得到了体现，中央有指导的义务，不承担救助的责任，即“国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导”。总结分级负责的原则，可简单表述为“中央不负责、省级负总责、省以下各负其责”。

（二）及时应对

防患于未然，是中央出台《预案》的初衷和指导思想。因此，对于风险的及时应对，需要坚持（1）预防先行。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合。（2）严格监控。加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。（3）机制保障。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

（三）依法处置

地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。从《预算》的编制就能集中体现出法治的精神，《预案》所涉及到的法律和法规非常多，主要包括：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》等。
 

内容：《预案》所涵盖的四项重要内容

（一）明确适用范围和组织机构

《预案》适用范围分为两大类四小类，分别是（1）纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；（2）清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

《预案》对地方政府债务管理设立专门的组织机构。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理。本级政府主要负责人任领导小组的组长，财政部门承担办公室职能。相比当前债务管理的混乱现状，这样的组织机构安排，规格提升、分工明确、统筹协调功能也大大增强，是中央强化地方政府债务管理意识的体现。

（二）建立四级风险事件响应机制　　

按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。不同等级的风险事件，都制定了不同的量化指标相对应，便于风险的有效识别。政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。

对于风险化解的责任主体而言，市县政府是风险防范和化解的主体。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。如此风险化解的层级安排，能有效地将地方政府债务风险控制在一定范围内，避免发生区域性系统性的风险。

（三）实施地方政府债务的分类处置

根据依法处置的原则，《预案》严格依据相关法律的规定，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。具体包括：（1）地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。（2）非政府债券形式的存量政府债务。根据债权人是否同意在规定期限内置换为政府债券，分两种情况处理。对于债权人而言，将高利率的债务置换为低利率的政府债券，会涉及到大量的利润损失。因此，此类债务的分类处置，必将引起债权人、债务人和政府之间新一轮的博弈。（3）存量或有债务。明确规定，此类债务不属于政府债务，地方政府及其部门不承担偿债责任。对于担保债务，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；对于存量救助债务，地方政府根据具体情况救助，但保留对债务人的追偿权。（4）新发生的违法违规担保债务。2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照存量或有担保债务依法处理。

（四）建立责任追究机制

责任追究机制的启动：发生Ⅳ级（一般）以上债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

责任追究机制的核心，是将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围。

《预案》中规定的责任追究力度大，并对责任人进行跨任期追究，这对于地方政府主要领导具有一定的约束力。具体内容是：对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

亮点：财政重整计划是地方政府债务风险应对的一剂良方

《预案》在明确预警、监控、分类和分级响应等风险预防工作外，对于一旦发生的债务风险事件，也提出了具体可操作的风险解决流程，这是《预案》中的一大亮点，即财政重整计划。财政部表示，对于债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。
实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。《预案》规定了财政重整的措施，主要包括：

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。可暂停部分财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

二是优化支出结构。除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。主要通过压缩基本建设支出、压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提等六个方面，优化地方政府的财政支出。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。主要措施有代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

五是加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。

六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。
总体来看，上述六大财政重整计划，包含了开源、节流、处置资产和申请救助等四项债务偿还应对策略，还有加强预算审查和改进财政管理两项保障措施。上述财政重整举措中，前三项是实施财政重整计划的相关市县政府的自我救赎，第四项申请省级救助是通过外部途径解决，这体现了《预案》分级负责的原则。同时，如果地方政府在实施前三项财政重整计划后，尚未能化解债务风险，实质上表明该地方政府已经财政“破产”。

小结与前瞻

《预案》的出台，是改进预算管理制度的重要举措。从《预算法》修正案颁布至今两年左右的时间，我国预算管理改革成效显著。然而，党的十八届三中全会确定的财税体制改革任务，还有完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等两项工作进展缓慢，其中最重要的是建立事权和支出责任相适应的制度，即协调好中央和地方财权事权相匹配的问题。
1994年的分税制改革，奠定了此后中央与地方的关系格局，对中国经济和社会发展产生了深远影响。同时，二十多年未曾改变的规则和框架，也导致我国政府间事权与支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍存在不容忽视的问题。在财税体制改革深入推进的过程中，改进预算管理制度率先有了成效，后续亟待政府事权和支出责任相适应制度的建立，这是预算管理改革、地方政府债务管理改革、乃至政府和社会资本合作等一系列改革措施成功的政治基础和制度保障。