中国投资咨询有限责任公司咨询总监杨宁发表主旨演讲

非常高兴在这里跟大家分享。在我国现行有效的法律法规中，并没有对于“片区开发”的明确定义，我谈一下自己的理解，基本上可以分为两大部分，一个就是土地的一级开发，第二个就是公共服务设施、项目建设和运营。片区开发属于财政部PPP项目库的19个行业之一，19个行业是依据国办发42号文给出的13个行业作为基本的依据，并结合财政部预算司、经济建设司采用的行业划分标准划出的，片区开发是其中的一个。

片区开发PPP项目案例及特点

截止到2016年4月13号，财政部PPP项目库中片区开发项目数量达到473个，占比是6.14%，分别是园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设和其他。第一类是园区开发，大家可以看到基本上分为两个项目包。一个是港口码头类，实际上是一个综合保税区的建设；一个是综合服务和厂房，这两块有相对明确的特点。第二类就是城镇化建设，一是项目区居民、企业房屋收购、拆除、土地收储；二是基础设施建设项目；三是公益性项目。大家也能看到，从单个项目的划分类型来看，土地储备运行了很多年，相对成熟，也相对清晰。基础的公益性项目，如果抛开PPP开发项目这个概念来说，它本身在PPP项目库里面是可以单独形成一类的，所以它本身也呈现出一种边界比较清晰的特点。这个跟第一类的园区开发类，实际上特点是一致的。第三类是厂房建设，我们举个湖南的项目，除标准厂房建设之外，还包括了管网工程，它呈现出的范围比较清晰，相对来说工程量以及投资额也相对容易测算。第四类是土地储备，现在有很多的PPP项目，比如棚户区改造，在大的出发点之外，加了一些土地储备，甚至于加了一些产业园区这样的一些想法在里面，所以说只从土地储备来说，实际上已经运行了很多年，相对来说还是跟上面的特点一样范围清晰。

如果把上述的四类分别摘选出一个项目来进行分析的话，会呈现出什么样的特点呢？

首先是现在已经入库的项目，或者比较容易落地的实施项目，同类型的子项目叠加形成的片区开发项目，它的边界条件是相对比较清晰的。这样也容易在政府与社会资本之间进行权利和义务的分配。第二是片区开发项目投入高，平均的投资额为19.26亿元，远远超出PPP项目前两名的11.49亿元和5.38亿元。第三个特点就是合作周期长，这往往是多种原因造成的。有的是本身性质决定的，另一个原因就是现在的项目基本上都是项目综合体，其中一个项目是长周期的，就会导致整个的项目包合作周期拉长。

除了这三方面外，我们还总结出了未来片区开发项目的趋势，即综合性会逐步增强。我们举一个简单的案例，汕头有一个滨海新城的PPP项目，就是土地一级开发以及隧道建设做了一个综合。可能最开始的想法是要修一条隧道，这是简单的PPP项目，但是受限于各项资源的限制，或者说投资人整体财务回报的要求，在上面嫁接了其他的项目包，所以它变成了综合性质。在这种情况下，实际上会使整个项目综合性增强，各个方面的设计难度也会增大。

PPP模式应用于片区开发的思考及探索

首先我们认为片区开发项目包组合后内容具有多样性，但绝不是一个简单的1+1+1。既然以PPP项目开发的形式出现，就要认识到它涉及到很多问题，一是涉及到更多的单位和部门，还有运行结构、投资结构、风险回报机制。它的项目边界肯定不如单体PPP清晰，所以我们认为在未来进行片区开发PPP项目推进的时候，需要更加的仔细、谨慎，明确好项目的建设投资内容，确定项目的范围和边界等项目条件，同时进行严格的合理收费机制和风险管理机制。具体包括以下几方面：

一是完善PPP协议结构。实际上现在一些地方已经实施的小城镇处理厂，尤其在北京，由于它的项目相对分散，有可能是多个规模不大的污水厂打包去做；而一个片区开发的PPP项目，从复杂程度上远超这样的捆绑的项目。我们建议采用主体+单体项目的协议形式，将主体协议分解为一系列基于单体子项目的组合协议，更可以合理分配整个项目的权利和义务。

二是加强项目的绩效考核和监管力度。因为一个捆绑型的项目，可能涉及到多个子项目，对项目整体进行进度控制、成本控制、质量控制、风险控制以及绩效管理等，可以避免单体项目出现问题，保证整体项目的持续性推行。

三是合理分配权利义务，协调多方合作。由于子项目的多样性，政府方往往涉及当地财政局、发改委以外的其他主管部门，如住建委、水务局、环保局、交通局等，所以需要相关各个主管单位协调合作，合理分配并明确约定各方权利义务，共同推进PPP项目申报、审批、监管等事宜。

四是立项阶段需注意土地规划与可研批复的时差问题。片区开发项目具有很强的综合性，项目范围土地性质更加复杂和多样，可研可能与当前土地利用总体规划或控制性详细规划存在出入，需申请修改。若控规修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，则应当先修改总体规划，再修改控规。二者的修改流程都较为复杂，所需时间较长。在项目立项时，应考虑此因素对项目推进的影响。

五是评估阶段需注意财政承受能力不可超10%。按照规定，在进行财政承受能力评估时，财政每年支付额占当年一般公共预算支出的比例不应超过10%。但很多片区开发项目涉及土地一级开发，实际付费来源于政府性基金支出，而非一般公共预算支出。因此，政府在鼓励片区开发项目推进的同时，还应考虑此规定的影响。

总结及建议

我们认为PPP片区开发项目应加强单体量的控制，提高综合协调、风险把控和模式创新能力，同时鼓励支持有片区开发经验、对该片区有详细调研分析的企业参与，而不是简简单单圈下来，再去做一些运作，这样更能够切实提高PPP片区开发项目的落地。

谢谢大家！

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