财政部日前发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(以下简称《通知》)，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。

1何为“以奖代补”？

“以奖代补”有哪些方式？

第一种方式，是对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按项目投资规模给予相应的奖励。中央财政PPP示范项目指财政部发布的第一批30个示范项目和第二批206个示范项目。具体来看，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）项目奖励800万元。

另一种方式，是针对转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，按项目化解存量债务规模的2%给予奖励。

“示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。但值得注意的是，这类奖励方式并不局限于示范项目，其他地方融资平台债务用PPP方式化解的，在财政部择优评选后，也可享受奖励。”上海财政局外经处纪鑫华分析说。

奖励资金从哪里来？

财政部有关负责人表示，将按年确定PPP项目以奖代补工作计划，在普惠金融发展专项资金中安排以奖代补资金，列入下一年度中央财政预算。

《通知》称，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。

对此，业内人士认为，该文件鼓励政府融资平台转为PPP模式，坚持鼓励融资平台转型，防范化解政府债务风险，值得称道。

民生证券战略总监李茂年表示：“通过股权转让和增资的方式，建立PPP模式的项目，为混合所有制改革提供了范本，我认为对于融资平台改造有很大的借鉴意义。”未来政府融资平台如何转型是市场普遍关心的问题。他建议，下一步可以考虑将PPP机制引入融资平台，将融资平台改造成地方基础设施建设领域的专业PPP机构。

《通知》明确，享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。

奖补资金如何分配？

涉及地方政府和社会资本根据项目情况进行“分成”的情况，更离不开资金使用的公开透明。因此，《通知》还特别强调，PPP项目和以奖代补资金均实行阳光化运作，依法充分披露重要信息，对相关各方形成有效监督和约束。

根据《通知》，不符合示范项目要求被调出示范项目名单的项目，不享受以奖代补政策支持。比如，在中央财政第一批30个示范项目中，青岛体育中心等3个项目因不具备PPP实施条件被“调出”示范项目，这3个项目就不再享受此次奖补政策。这体现了‘能进能出’的务实管理理念，不只是重视项目落地，还重视项目质量，有助于督促项目建设过程中的规范管理，对以后更多PPP项目的建设具有引导作用。

宏源证券分析师陈磊表示，监管层“以奖代补”政策扶持PPP示范项目，目的在于支持和推动PPP加快实施进度，保障项目实施质量。同时，引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，化解地方政府存量债务。

发改委近日公布的第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。陈磊表示，“预计财政部未来将会继续以项目示范的方式来推动PPP模式。”

据了解，对于已经在其他中央财政专项资金中获得奖励性资金支持的PPP项目，不再纳入奖励范围。比如，对于海绵城市、地下综合管廊试点推行中使用PPP模式予以奖励的，此次就不再重复奖励。

2打消PPP落实疑虑

今年以来，各地推出的PPP项目近2000个，总投资超过3万亿元，但PPP项目推进过程中却遇到了不少质疑。有报道称，PPP项目推进疾步前行，却也问题凸显。近期，在PPP项目中，关于违约、应收账款、价格等问题被不断曝出，一些社会资本同样面临着进退两难的尴尬境遇。由于PPP项目设计复杂，尽管“PPP叫好不叫座”说法失之偏颇，但PPP项目落地难的现象的确存在。

但是，国家对PPP项目推进的决心十分坚定。

自今年5月以来，发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库，向社会公开推介了1,043个项目、总投资1.97万亿元人民币。截至11月底，已签约项目329个，占推介项目数量的比例为31.5%；时隔半年后，发改委又于12月17日公布了第二批PPP项目，对第一批PPP项目进行了更新，保留了继续推介的PPP项目637个、总投资1.24万亿元。目前，发展改革委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元，如此致密的推介动作足以体现对PPP项目推进的决心。

在PPP发展实践中，如何提高社会资本积极性、如何加快项目落地、如何保障项目质量等一直是热点和难点问题。而此次的“以奖代补”政策，无疑是鼓励社会资本参与PPP的一剂“强心针”。

PPP模式推行近2年，在制度建设等方面得到了国家的大力支持，但获得资金直接奖励还是首次。“这体现了中央财政创新资金使用方式，鼓励和推动PPP项目加快落地的态度和决心。”财政部财科所副所长白景明表示。

“以奖代补创新财政资金使用方式，从事前补贴到事中、事后奖励，有助于提高项目参与者的主观能动性，从‘等靠要’转化为主动花心思去做好项目。”白景明分析说，资金不在多少，重要的是体现了中央加快推进PPP落地、有针对性地提高社会资本参与积极性的思路。比如，对新建项目的奖励，就是在项目完成采购、确定

社会资本合作方后才给予的。这无论是对地方政府还是对社会资本，都传递出只有做好项目、才能获得奖励的信号。

除了奖励方式的创新，对奖金用途的设定，也有助于提升社会资本参与积极性。《通知》显示，奖励资金除可用于前期费用补助外，还可统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，包括运营补贴等。

而这一政策的实施无疑将推动PPP项目的建设，打消落实过程中的疑虑。

3仍有问题要解决

尽管在推广PPP模式过程中，政府可谓不遗余力，但实际签约比例不高，市场观望情绪浓厚。以奖代补的政策虽能给PPP项目添柴，可由于相关法律和政府履约能力仍存漏洞，再加上“退出难”等问题，让不少社会资本仍旧在PPP大门外徘徊不前。

尽管政府积极性颇高，但仍难完全打消市场的顾虑。“政府希望鼓励社会资本进入PPP项目，但另一方面，PPP项目大多难以见到收益前景，比如一些城市基础设施改造、管网改造等，政府对于价格都有严格控制，项目本身难有盈利点，紧靠补贴或奖励，对市场的吸引力有限，”首都经贸大学产业经济研究所教授陈及表示，“签约率低就反映出，在PPP项目上，政府的需要和企业的诉求存在差别。”

同时，资本“退出难”也是一大问题。据悉，现在无论是产业基金、信托，还是传统的信贷，融资都有一个期限。但这个期限和PPP项目动辄二、三十年期限不匹配。而且资本退出受到诸多政策限制，且目前PPP市场退出渠道建设还是空白。

陈及进一步分析，PPP涉及的一般都是数亿甚至数十亿元的大项目，民资企业往往要和金融机构共同承接项目，但金融机构投资往往对于风险和回报有严格的要求，所以应该设立“退出通道”，让社会资本可以通过金融产品、转让等方式实现能进能退。

随着PPP逐渐成为政府合法融资主要渠道之一，社会资本对于政府信用也格外看重。公开资料显示，一年多来，地方政府“疯狂”推出的PPP项目总投资额高达数万亿元，这让社会资本看到PPP市场巨大的商机，心生“爱意”。但在PPP法律和政府履约能力尚不健全情况下，社会资本十分犹豫。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇也提到，对于企业来说，赚钱只是一方面，更重要的是保证资本安全。在PPP项目中，政府和企业的关系并不是十分明确，从法律方面也存在空白。到底政府和社会资本的合作适用于何种法律法规，如果政府赖账怎么办、社会资本有无申诉途径等等都有待进一步明晰。

更重要的是，随着PPP模式推行，政府和社会资本都需要真正拥有契约精神，当然这还需要一定过程。

“我们注意到，‘以奖代补’政策执行期限暂定为三年，所以肯定是一种推动PPP模式的探索。现在，国家正通过资金、政策、规则建立等多方面来推动PPP，力争给社会资本更平等的地位，最终效果还有待市场检验。”杨志勇如是说。

虽然，这次所涉及的金额略显寒薄，虽然诸多规程建设依然刚刚起步，但不积跬步无以至千里，在此，我们要为财政部财金[2015]158号文点个赞。

4《通知》全文

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）有关精神，通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作（PPP）项目规范运作，保障PPP项目实施质量，现通知如下：

一、PPP项目以奖代补政策旨在支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目实施质量。同时，引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，化解地方政府存量债务。

（一）对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

（二）对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。

二、PPP项目以奖代补工作遵循依法合规、公开透明、政府引导、管理到位的原则。

（一）依法合规，是指PPP项目运作要严格遵守相关法律法规和政策制度，切实做到周密部署、有序规划、科学决策、规范实施。

（二）公开透明，是指PPP项目和以奖代补资金均实行阳光化运作，依法充分披露重要信息，对相关各方形成有效监督和约束。

（三）政府引导，是指财政部通过实施以奖代补政策，促进示范项目规范运作，鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度。

（四）管理到位，是指财政部门规范以奖代补资金管理，严格审核，及时拨付，加强监督检查，保证资金安全和政策实施效果。

三、财政部根据全国PPP工作进展情况、项目实施情况和规定的奖励标准，按年确定PPP项目以奖代补工作计划，在普惠金融发展专项资金中安排以奖代补资金，列入下一年度中央财政预算。以奖代补资金原则上在预算安排额度内据实列支。

四、示范项目和地方融资平台公司转型项目所在地财政部门按年向省级财政部门报送以奖代补资金申请书及相关材料。省级财政部门将辖内以奖代补资金申请材料审核汇总后，报送财政部及财政部驻当地财政监察专员办事处（以下简称专员办）。专员办对省级财政部门报送的以奖代补资金申请材料进行审核，按规定出具审核意见报送财政部。财政部结合专员办审核意见，对省级财政部门报送的项目进行审核评选后，按规定向省级财政部门拨付奖励资金。省级财政部门收到财政部拨付的奖励资金后，及时将奖励资金予以转拨，并编制奖励资金的审核、拨付和使用情况报告，经专员办审核后报财政部备案。

五、享受以奖代补政策支持的PPP项目，必须严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，切实保障项目选择的适当性、交易结构的合理性、合作伙伴选择的竞争性、财政承受能力的中长期可持续性和项目实施的公开性，确保项目实施质量。不符合示范项目要求被调出示范项目名单的项目，不享受以奖代补政策支持。已经在其他中央财政专项资金中获得奖励性资金支持的PPP项目，不再纳入以奖代补政策奖励范围。

六、地方财政部门要对辖内PPP项目以奖代补资金的申请工作进行指导，做好奖励资金审核拨付的组织和协调工作。会同有关部门对奖励资金审核拨付工作进行检查，对检查中发现的问题及时处理和反映，保证以奖代补政策落到实处。

七、对以奖代补政策支持的PPP项目，有关省级财政部门要切实履行财政职能，因地制宜、主动作为，会同项目实施单位和有关部门，为项目的规范实施创造良好环境。积极推动项目加快实施进度，确保项目规范实施、按期落地，形成一批管理水平高、化债效果好、产出结果优、示范效应强的样板项目。

八、专员办要对辖内申请以奖代补资金的PPP项目有关情况进行认真审核，确保项目规范运作，符合PPP相关制度要求。同时，要加强对奖励资金拨付、使用的监督检查，规范审核拨付程序，保证奖励资金专项使用。

九、PPP项目以奖代补政策自2016年起施行，执行期限暂定3年。

财政部

2015年12月8日

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