城投公司，其实质就是地方投融资平台，它起源于上世纪90年代。当时，国家进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运行，承担相应的政府职能。城投公司的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，通过举债融资，城投公司为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。

四大主要特征

城投公司的核心职能是代表地方政府进行社会融资并进行区域内的基础设施建设和运营。它主要具有以下四个方面的特征：

一是政府主导或绝对控制。大多数城投公司实际上都是政府下属机构，也是政府开展城市建设项目的经营监管的代理人。在城投公司发展过程中都需要政府补助或支持，具有很强的政府意愿。城投公司的注册资本来源绝大多数是当地政府、地方国资委或发改委等相关政府部门的全额国有资本金注入。城投公司的高层管理人员绝大部分来自于原政府官员。它具备地方准财政的性质，其经营不是以盈利为目的，即收入的大部分来自于当地政府的财政补贴，支出的方向是行使地方政府的部分职能，带有浓重的政府行政色彩，它们是地方政府投融资职能延伸的主体。

二是主要业务为融入资金。城投公司成立的主要目就是进行融资，以应付地方政府建设支出的需要。最主要的融资方式是银行贷款（国外内银行贷款和政府贷款），其它的方式还包括资本市场融资（城投债、股权融资、股票上市）、项目融资[BOT（建设-经营-移交）及其各种变体（BT、BOOT、BOO、BOOST、BLT）、TOT（移交-经营-移交）、TOD（交通导向发展）、信托计划/政信合作、ABS（资产证券化）、PPP（政府与社会资本合作）]、产业投资基金和融资租赁等。其中的城投债包括企业债、短期融资券和中期票据三种，它们的还本付息主要依靠地方政府的财政兜底，所以被称为“准国债”。

三是其融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保（实际上这种担保没有法律效力）。城投公司名义上为独立企业法人，但实际上由地方政府提供信用担保，一旦出现偿债问题，地方政府负有偿债责任。

四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目。例如，城市水电、道路建设、交通运输及医院、保障房等公益性投资项目等。

三大快速扩张原因

城投公司快速扩张的原因可归为以下三个主要方面：

1、财政体制

地方政府的财政机会主义偏好导致了城投公司的大量出现。一是1994年分税制改革造成地方政府财权（缺乏主体税种，财力保障不足）与事权不对称，而且政府职能和支出责任还呈现出层层下移的趋势，这是导致城投公司大量涌现的根本原因；二是地方官员绩效考评制度是导致融资平台大量使用的加速器。

2、银行

商业银行发放城投公司贷款可以得到多项利益：一是增效益，为城投公司大规模融资可以带来利润和自身绩效的增加；二是增影响，支持政府投资项目建设可以彰显银行的社会责任，有利于维护与当地政府的关系；三是低风险，银行认为有地方政府的“财政兜底”，城投公司贷款的风险较低。

3、地方政府

改革开放以来，在“以经济建设为中心”的政策指导下，财政分权的经济激励和地方官员的政治晋升博弈，成为促使地方政府为促进辖区经济增长而竞争的主要原因。在工业化、城市化进程中，道路交通、电力通讯、市政建设等公共基础设施建设，以及其他重大固定资产投资项目（包括民生投资项目）成为推动地方经济增长的重要因素。地方政府财政收入不足以满足地方社会经济发展与投入的需求。但是，地方政府不能直接发债，所以就只能通过城投公司融资增加基础设施的建设。城投公司被作为地方政府举债的最佳代理人，变相举债完成政府在基础设施建设和公益性服务供给方面的责任，解决政府投资的缺口。

市场化改革的核心

迅速膨胀的债务规模、不合理的信贷结构、地方政府担保行为的规范等问题使地方债务成为一个国民经济健康运行的重大风险点。为积极防范潜在的财政风险，国家先后出台系列文件，加强对城投公司的监管，以规避地方政府债务危机。

2010年6月,《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2012〕19号)颁发，明确要求地方各级政府要对融资平台公司（城投公司）债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

2012年3月，政府工作报告提出，进一步清理规范地方政府融资平台公司。坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺。同时，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理。

2012年11月15日, 国土部、财政部、人民银行、银监会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求：加强土地储备机构管理、合理确定储备土地规模与结构、加强储备土地前期开发管理、加强土地收储及管护工作、规范土地储备融资行为和严格土地储备资金管理。

2012年12月31日，财政部、发改委、人民银行、银监会联合颁布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)，明确提出了“十六个不得”的要求。其中，有“九个不得”是针对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体提出的；“七个不得”是针对地方政府融资平台提出的。

2013年4月，银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕10号），要求各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台贷款风险管控。

2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2012〕43号)颁发，明确要求加快建立规范的地方政府举债融资机制：赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式。

前述政策，通过严控城投公司的注资行为，剥离城投公司土地储备职责，提高城投债发行门槛等方式，促进城投公司融资平台功能的剥离，并最终实现城投公司的市场化改革。

转型与重新定位

在十八届三中全会所要求的市场化改革导向下，城投公司需要进行市场化改革，以减少运营风险，并提高运营效率。城投公司要充分利用公共资源的资本属性，坚持市场化运作方向、以管资本为核心、遵循“投、融、用、管、还”一体化的原则，按照“独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险”的要求，规范政府与城投公司的法律关系，保证公司责、权、利统一，有效防范政府金融风险。

从当前国家的政策导向来看，为了规避地方政府债务危机问题，大力推行PPP模式。但是，由于基础设施和共服务项目本身的建设规模巨大、周期长、收益低、建设与运营的专业性、政府信用的薄弱，普通的社会资本其实无力也不大敢大规模进入这一领域。不过，这方面的实际需求又是非常大，所以最终的PPP项目中的社会资本大多还是国有企业，包括城投公司；因为国有企业与政府之间具有天然的信任，也拥有相应的财力、建设与运营经验。对于城投公司来说，它只是去除了政府信用的直接背书，但因为是国有企业，并拥有相关的能够产生现金流或获得财政补贴的优质项目，所以仍具有较强的融资能力。

城投公司原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉。事实上，为了做大做强城投公司，提升城投公司的融资能力，许多城市已经把公用企事业单位的资产纳入城投公司，比如自来水公司、公交公司、热力公司，燃气公司等，并取得了很好的效果。在剥离其原有的政府融资功能后，PPP机制下的城市公共资源的投资运营将是城投公司构建可持续的业务体系的不二选择。

城市公共资源是指具有公共物品性质、由城市政府拥有或控制的资源，其存在形态和受益范围限于城市地域空间。典型的城市公共资源包括城市公共基础设施、城市公用事业、城市空间等有形资源，以及由有形资源所衍生的无形资源。根据公共品性质的强弱、项目有无收益性、能不能进行市场化经营的特征，把城市公共资源分为三大类：非经营性项目、准经营性项目、经营性项目。

非经营性项目提供的产品和服务具有显著的公共产品特征，公益性突出，企业难以按照市场经济主体追求利润最大化的要求进行建设、经营和管理，其建设发展和经营以追求社会效益、环境效益为主要目标，包括污水收集管网和污水处理厂、垃圾粪便无害化处理厂站、敞开式城市道路、照明、公园、城市公共绿地等。对于这类项目，城投公司可以通过政府购买服务的模式，参与经营与管理。

准经营性项目提供的产品或服务具有明显的非选择性或常规下的不可替代性，或者具有强烈的整体协调要求而形成自然垄断，包括供水管网、集中输配气管网、集中供热管网、地铁、轻轨的轨道基础、快速和大运量公共交通等。准经营性项目具有可收费机制，可以通过设立收费等方式取得收入，但是该类型项目的产品是影响很大的生活必需品，政府出于全社会福利最大化的观念，可能使收费的价格低于成本价格，使得该类型项目不一定能够无法回收成本，附带有部分公益性。对于这类项目，城投公司可以在政府提供充分的可行性缺口补助后，参与经营与管理。

经营性项目提供的产品和服务可选择性相对较大，对它的消费是竞争性的，技术上实现排他是完全可以的。只要开放投资许可，市场会按照供需平衡法则提供产品和服务，并可以通过收费进行。当然此类项目都具有规模经济的效应和供给弹性较弱的特点。这类项目包括资源垄断性较强的水、气、热的源头设施，中小运量的公共交通等。这类项目是城投公司应积极争取负责投资和运营。

对于城投公司来说，它其实是政府的另外一个手，尽管在某些时候会产生一些较大的风险，但毕竟是可以为政府所用并且可靠，包括提供基础设施和公共服务，同时也可以扩大投资促进经济发展。在当前经济明显放缓增长的情况下，原来对城投公司的严控政策已经放松，但需以市场化的方式与政府合作，以市场化的方式进行建设和运营，并提供相关的服务。

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