市场猜测已久的第三批地方政府债券置换存量债务尘埃落定。8月27日下午，财政部部长楼继伟向全国人大常委会作今年以来预算执行情况报告时透露，经全国人大、国务院批准，今年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元置换债券额度，地方政府债务“限高”规定也正式出台。

财政部批准第三批1.2万亿地方政府置换债，意味着全年地方债置换规模高达3.2万亿，这样的话，全年地方债供给就可以算出来了：置换债3.2万亿、新增的一般债5000亿、新增的专项债1000亿，到期的债务1714亿，零零总总加起来，总共地方债的供给量在今年已经接近了4万亿。

此外，楼继伟还指出，为控制和化解地方政府债务风险，财政部还发布了地方政府一般债券和专项债券预算管理、发行管理等办法，明确可以通过定向承销方式发行地方政府置换债券。

1说好的1万亿呢？

那么问题来了：年初说好的地方置换债是1万亿，到了现在为什么变成3.2万亿了？

其实按照财政部最初的说法，置换针对的是2013年审计署口径的地方负有偿还责任的债务，这部分债务其实只有1.86万亿，即使把审计署地方债口径加起来也就是2.8万亿才对，为什么现在需要3.2万亿地方债置换呢？

民生证券研究员李奇霖、李云霏认为，地方债置换规模的增长有两种可能性：

1）这可能是因为地方官员在审计署做审计的时候，倾向于低报地方政府债务，在财政部说要搞地方债置换统计债务口径的时候，又倾向高报地方债，3.2万亿是最后博弈的数字。

2）3.2万亿包括了地方的逾期债务。2013年6月，政府逾期债务规模为1.15万亿，占2011-2012年应偿债务的25.6%，假设逾期率不变，截止2014年底逾期债务量为1.25万亿，从规模上看，3.2万亿置换了地方政府的逾期债务。

此举后，地方政府偿债压力基本上得到了缓解，至少今年是没问题了，总体来看，这一次债务置换后，地方政府偿债压力基本解决，这样就都有更多的精力去稳增长、做基建投资了。

2置换范围扩大

第三批置换债券与前两期置换债券最大不同就是置换债务的范围不同。

前两批总计2万亿元的置换债券的置换范围主要是2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。这部分债务已经审计确认并向全国人大常委会报告。

根据审计署数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任且2015年到期的债务规模约为1.86万亿元。所以2万亿元的置换债券完全覆盖了这一部分到期债务。第三批置换债券不再是截至2013年底的地方债务，而是根据财政部清理甄别后的2014年底存量债务数据。

3其实……今年只发了一半

自今年5月份江苏省作为首个地方率先发行地方政府债券以来，各省市相继发行债券。在目前总计3.8万亿元的地方政府债券额度中（包括新增地方政府债券6000亿元），截至8月24日，据Wind数据统计，地方政府债券发行额度达到约1.77万亿元规模，这意味着还有近一半地方政府债券尚未发行。巨大的地方债供给也让债市承压。随着地方债供给增加，需要央行进一步释放流动性。

由于地方政府债券发行成本明显高于同期限国债，但目前多数地方债发行利率紧贴招标区间下限，基本与前五日国债收益率持平，这也被外界指责地方政府债券发行受非市场化因素过多影响。

8月7日，辽宁省政府采用定向承销方式发行约61亿元地方债，中标利率却全线高于中标区间下限至少20个基点(BP)，而且10年期地方政府专项债券首现部分流标，这也成为地方债自2011年发行以来，首次出现流标现象。随着地方政府债券发行规模扩大，未来地方债发行利率市场化将是大势所趋，将会有更多地方债发行利率突破招标下限。

在前述预算执行情况报告中，除了积极推动地方政府债券发行，楼继伟说，下一步还将支持地方政府融资平台公司转型改造。根据融资平台公司项目或业务的性质，政府给予必要的支持，推动市场化转型改制，剥离政府融资职能，不得再新增政府债务。妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题，规范增量融资行为。

4压力减轻，免于千亿利息

今年全国“两会”期间，李克强总理在回答有关债务风险的问题时，尽管强调“地方政府性债务70%以上是投资性的，是有收益的”，但同时也承认“中国的确存在着个案性的金融风险”。

一季度，楼继伟表示，地方债规模是比国家的债务还要大，国债将近10万亿元，整个地方政府需要偿还的债务责任是12万亿到13万亿元之间。

上个月的中南海座谈会上，李克强又再次公开表示：“在中国，地方政府的债务并没有拿来直接发放福利，而主要是进行基础建设等投资，是有回报的。我们置换的每一笔债务都是中央财政核发的，可以说，背后是中央政府的信用和能力。”

复旦大学经济学院院长张军也在会上表示，“从国际上看，对政府债的概念其实是可以分开的。现在中央政府债务负担比例偏低，那就可以通过债务置换，核销地方政府债务。”

此前财政部已经先后两次分别下达了1万亿元的地方债置换额度。财政部进行地方政府债务置换的目的很明确：延长地方政府到期债务期限，从而优化债务结构，并降低融资成本，降低利息负担。

据财政部测算，1万亿元的置换债券能让地方政府一年减轻利息负担400亿~500亿元。若按此估算，3.2万亿元的置换债券能让地方政府减轻利息负担超千亿元。

地方政府还息负担较重，将成本较高、期限较短的债务大规模置换为成本较低、期限较长的债券可以减轻地方财政负担、增强债务可持续性，并延缓不良贷款的生成速度。地方政府债务置换也可以推动政府隐性担保显性化，规范地方政府预算管理，防范金融与财政风险交叉传染。

5债务有了“天花板”

与置换债规模的扩大一同到来的，是地方债务“限高”政策。十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。根据该议案，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。

今年正式实施的新预算法和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，中国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。这项议案的获批，意味着中国依法启动了对地方政府债务的限额管理，给地方债设立了“天花板”。

此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额由两块构成，一块是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元，一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。议案中还提及截至2014年末的8.6万亿元地方政府或有债务，其中包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。此次获批议案明确将债务率不超过100%作为中国地方政府债务的整体风险警戒线。

债务余额实行纳入限额管理，严格规范地方政府的举债行为，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低。

为进一步规范地方政府债务管理，防范和化解财政金融风险，全国人大财政经济委员会在审议《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》时提出了四点建议：

一是建立向人大报告地方政府债务的制度，中央和地方各级政府财政部门应当每半年向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的管理情况；

二是建立公开完善的地方政府债务考核评价制度，积极推进地方政府债务公开透明，各地区要公开债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，给监管部门、社会和市场传递全面、真实的信息；

三是建立对违反规定的地方和个人的问责机制，对部分债务风险指标已经预警的地区和债务风险较高的地区，应当采取多种方式偿还债务，切实降低风险；

四是加快推进财政体制改革，加快推进政府间事权划分改革，加快推进事权和支出责任相适应的财政体制改革。

6将实施更有力度财政政策

关于未来的财政政策走向，楼继伟在会上表示，下一步将实施更有力度的财政政策，深入推进财税体制改革，进一步规范地方政府债务管理，切实抓好已出台财税政策的贯彻落实，确保各项政策取得预期效果。

楼继伟介绍，更有力度的财政政策包括五个方面：

一是加大力度推进重大项目建设。推动重大水利工程、铁路建设、棚户区改造等重点项目加快实施。提前下达2016年重大项目建设投资计划，争取在2015年有进度。

二是进一步加大降税清费力度。落实完善企业研发费用加计扣除等普惠性政策，适时将企业转增股本和股权奖励分期缴纳个人所得税试点政策推广至全国。

三是着力推广运用PPP模式。制定PPP项目物有所值评价指引、PPP项目标准化合同范本和分行业合同。加快设立PPP融资支持基金。继续推进PPP项目示范工作，引导和鼓励地方政府融资平台公司存量项目转型为PPP项目。

四是发挥好各类投资引导基金作用。进一步完善已设基金的管理运行机制，研究设立国家中小企业发展基金，加快设立新兴产业创业投资引导基金，引导民间资本投入经济社会发展的关键领域和薄弱环节。

五是大力推进财政资金统筹使用。从项目、部门、跨年度预算等方面，有序推进财政资金统筹使用，狠抓重大项目、重点科目和重要部门预算执行，充分发挥财政资金效用。

楼继伟还表示要深入推进财税体制改革。加快税制改革，适时将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点。推进消费税改革。研究全面实施资源税费改革方案。研究个人所得税改革方案。

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