2018年8月14日，国务院办公厅印发《全国深 化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任 务分工方案的通知》（以下简称《通知》）（国办发［2018］79号），旨在全面落实国务院 2018 年 6 月 28 日召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上讨论的重点内容。

深化“放管服” 激发市场活力

所谓“放管服”，即简政放权、放管结合、优化服务。 进一步深化“放管服”，深化行政审批制度改革，切 实加强事中事后监管，优化政府服务，既是2013年 新一届政府成立之初定下的开门大事，也是对党中央的十九大和十九届二中、三中全会精神的全面贯彻。2018年7月，国务院办公厅专门成立国务院推 进政府职能转变和“放管服”改革协调小组（国办发 ［2018］65 号），作为国务院议事协调机构，以加快政府职能转变、促进政府治理体系和治理能力现代化为目标，紧密围绕市场在资源配置中所起的决定性作用，贯彻“放管服”精神，激发市场活力和全社会创造力。

《通知》进一步提出要从企业成立和退出等方面对企业的市场化行为进行放权，以及明确要求对投资项目的审批核准制度、项目报建流程周期等事项进行 精简和优化。从《通知》全文的导向和提出的具体措施来看，未来企业准入和退出的商业机制将更为灵活方便，有利于劳动要素的市场化流通；而全国投资项目在线审批监管平台一体化、项目立项到竣工的全流程审批时间大大压缩，将有利于提升项目投资、实施、运营的效率。

监管方面“放管服”

在监管方面，《通知》除了提出利用互联网＋、 推行信用监管、实行守信联合激励和失信联合惩戒机 制外，还明确提出要对地方政府不守信用承诺、新官 不理旧账等现象予以纠正，“开展政务失信专项治理，对拒不履行承诺、严重损害企业合法权益的要依法依规追责”。上述一系列措施的实行对 PPP 行业的健康稳定发展具有重大而积极的意义。

对于 PPP 行业而言，最直接的影响无疑是《通知》 中第 21 条第（2）款明确提出由司法部、国家发展改革委以及财政部三部委负责，在“2018年底前制定 出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条 例”（以下简称“PPP 条例”）。这一主要措施的提出意味着在不久的将来，PPP 行业很可能从政策混乱重叠的状态进步到有法可依的阶段。PPP 立法一直是业内翘首以盼的事情。在2017年3月国务院办公厅印发的《国务院 2017 年立法工作计划的通知》（国办发［2017］23 号）中，即提到“基础设施和公共服务项目引入社会资本条例”；2017 年 7 月，由国务院法制办（现已并入司法部）、国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求 意见稿）》正式出台并向全社会公开征求意见 ；2018 年3月国务院办公厅印发的《国务院2018年立法工 作计划》（国办发［2018］14 号）中提出，由国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草基础设施和 公共服务领域政府和社会资本合作条例，“提请全国人大常委会审议”。现如今 8 月份下发的《通知》中，重申将 2018 年底前制定出台 PPP 条例作为主要措施， 表明了政府对 PPP 立法的坚定态度，这场“及时雨” 无疑会大大促进PPP立法的相关进程，从而推动整个 PPP 法律法规体系的完善。自2017年下半年以来，全国范围内PPP项目的推动步伐明显放缓，究其原因是，经历了前几年快速 发展，地方项目投资密集开展，政府财政承受能力在 现有政策框架下趋于饱和，受到行业主管部门和资本市场的双重严管。

政策和市场层面“放管服”

政策层面，2017年11月财政部发布了《于规范 政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管 理的通知》（财办金［2017］92 号），对 PPP 项目的 入库、管理、实施等一系列事项做出了更加严格的要 求 ；2018 年 4 月财政部又发布《关于进一步加强政 府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金［2018］54 号），直接对准 PPP 示范项目，对 核查存在问题的 173 个示范项目提出清退、调出、整 改的处置要求。

市场层面，2018年上半年，受资本市场信用紧 张以及国家治理 PPP 项目的多重影响，多家积极参与 PPP 项目的上市公司遭受市场冷遇，甚至有 PPP 行业龙头民企遭遇“至暗时刻”，5 月份计划发行 10 亿元的公司债券仅募得5000万。而当月全国PPP成交额为1446.3亿元，同比下降48.9%；成交项目数量179个， 同比下降 20%。PPP 行业内外在如此大环境之下普遍 持悲观态度，市场参与者从政府到社会资本即使有心， 也只能暂时观望。《通知》要求2018年底前出台PPP条例，而未 提及《国务院2018年立法工作计划》中与其并列的 “政府投资条例”，对比之下，一方面表明了中央推动市场化改革、加快政府职能转变的决心，另一方面也传递出关键信号，即规范的基建与公服领域PPP仍 然是国家在政府投资与经济发展方面的重要选择，在 政策工具的优先级上仍占有重要地位。这符合国家与地方政府规范项目上马、优化投资结构、改变监管职 能的长期目标，也符合社会与民间资本发挥自身优势、积极参与基建公服领域的诉求。

PPP条例出台的必要性

作为PPP行业的主管部门之一，国家发展改革委于 2018 年 9 月 6 日专题新闻发布会上也积极表态， 将采取规范有序推进、分类施策支持等一系列措施，全面落实国务院工作部署，积极鼓励和引导民间资本参与PPP 项目。

《通知》标志着 2018 年前 PPP 条例出台的概率大 大增加，首先有望改变过去PPP行业缺乏顶层法律 法规依据的局面。自 2014 年国家推行 PPP模式以来，国务院、财政部、国家发展改革委等各部委下发和传 达了众多相关政策文件，促进和规范PPP项目的实施， 但同时也带来一定的副作用 ：相关政策效力等级低，时效不明、存废不一，实践中政策的理解和执行混乱， 缺乏顶层规范。

据不完全统计，在不考虑行业特定政策要求的情况下，目前PPP行业主要遵循和参照的有关法律法规和政策文件已十几项之多： 除下述统计外，各省市地方政府和主管部门也有针对PPP的地方性文件，这在一定程度上导致PPP 项目各参与主体在项目过程中需要考量和遵守的条条框框过多，各部门监管职责重叠等 各部门监管职责重叠等问题。

一.人大审议通过的相关法律

中华人民共和国预算法，中华人民共和国政府采购法，中华人民共和国招标投标法等

二.PPP规范性文件

PPP立法进程的标志性事件

一个由国家发展改革委和财政部两个PPP主管 部门共同牵头完成的PPP条例，能够很好地解决部门间单打独斗、分头施策的局面（例如现阶段政府采购与工程招投标政策规范之间的冲突和模糊），为地方政府和实施机构在操作过程中提供最直接和明确的指引，减少社会资本、金融机构的政策犹疑，提高项目执行的效率和社会整体的参与积极性。

PPP 条例的出台将为目前业内已普遍认可的操作方式提供法规依据，使项目的全过程执行更加顺畅，有助于PPP的常态化、理性化、规范化，引导行业从“重数量”过渡到“重质量”。

ppp条例有望对目前普通关心的PPP项目绩效 考核、权责划分、履约保证、监管体制等问题作出相应规定，减少地方政府为追求短期业绩而盲目上马项目、从而出现对社会资本方胡乱“承诺”而又不履约的情形，同时有利于增强各参与主体对政府重合同守信用的心理预期，有效减少社会资本在参与PPP 项目时对政府失信、环届风险等问题的担忧，遏制投机博弈心理，吸引更多的社会资本、金融机构、设计咨询单位参与到PPP项目中来，切实引导全行业的进步和发展。

从 2017 年 7 月 21 日公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》来 看，PPP 立法的目的是为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益等。其中关于 PPP 项目的发起、项目的实施、监督管理、 争议解决以及法律责任等主要内容都基本涵盖。

但从更高的角度看，PPP 项目的复杂性不仅是因为其本身存在民事与行政事项的交织，也因为项目内容各异，导致其执行程序和所涉及的合同体系等繁杂多样，意味着PPP行业如要达到更先进的成熟发展阶段，仅靠一个条例、一部法律是远远不够的，需要各方同心协力，构建一个关于PPP的完善法律制度体系。

2018年底前PPP条例的出台，是PPP立法进程 的标志性事件，也是目前专门为PPP领域制定的第 一部较为正式的、效力层级较高的法律文件。在正式条例出台之前，也希望主管部门能够通过征求意见稿等形式，从PPP行业的实际情况出发，制定一份较 为全面、完善、操作性较强的 PPP 法律文件。