2018 年 3 月初，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的发布拓展了人大及其常委会对支出预算和政策及财政资金使用绩效和政策实施效果的关注，其审查监督重点不再仅仅是赤字规模和预算收支平衡状况。

防止PPP模化为新的融资举债

【进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止 PPP 模式异化为新的融资举债方式，为坚决遏制隐性债务风险增量的工作提供了强有力的政策保障，在人大预算审查监督重点转向的背景下PPP 项目在实操中需要在三方面引起重视 ：一是项目能否采用 PPP 模式。二是财政承受能力论证是否规范。三是项目中政府是否构成违法违规举债担保。】

预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。《宪法》和《预算法》、相关的监督法等法律赋予了人大及其常委会审查批准预算、决算和监督预算执行的重要职权。《指导意见》中指出人大要从支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、地方政府债务等五方面对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。表明今后预算在地方财政管理中发挥着更为重要的作用，“钱是如何花的”将成为人大所关心的重点。其中“政府债务”被列入人大预算审查监督重点内容的五个方面之一。在当前防控金融风险以及防范地方政府债务风险的背景下，人大对政府债务的审查监督，旨在硬化地方政府预算约束，坚决制止无序搞建设，规范举债融资行为。

《指导意见》为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止 PPP 模式异化为新的融资举债方式，为坚决遏制隐性债务风险增量的工作提供了强有力的政策保障。在人大预算审查监督重点转向的背景下 PPP 项目在实操中需要在三方面引起重视 ：一是项目能否采用 PPP 模式。二是财政承受能力论证是否规范。三是项目中政府是否构成违法违规举债担保。

项目能否采用PPP模式

【在项目识别阶段中发起人应当充分对项目的投资规模、需求量、市场化程度等方面进行分析，并参照财办金 92 号文判断是否属于不适宜采用 PPP 模式的项目 ；按照《财政部关于印发〈PPP 物有所值评价指引〉的通知》要求，严格进行定性与定量两方面的物有所值评价。】

《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》［财办金（2017）92 号文］（以下简称“财办金 92 号文”）中提出了几类不适宜采用 PPP 模式的项目 ：（1）不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等 ；（2）因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的 ；（3）仅涉及工程建设，无运营内容的。

在项目识别阶段中发起人首先应当充分对项目的投资规模、需求量、市场化程度等方面进行分析，并参照财办金 92 号文判断是否属于不适宜采用 PPP 模式的项目 ；其次按照《财政部关于印发〈PPP 物有所值评价指引〉的通知》要求，严格进行定性与定量两方面的物有所值评价。在以上两方面均满足要求后才可开展项目的财政承受能力论证。

财政承受能力论证是否规范

【规范的财政承受能力论证是政府履行合同义务的重要保障，能够关乎到 PPP 项目财政支出预算管理，甚至影响 PPP 模式能否可持续健康发展。】

《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》［财金（2015）21 号］要求财政部门（或 PPP 中心），识别和测算单个项目的财政支出责任后，需要汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力论证。但实操中存在不规范之处 ：（1）PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任识别中仅考虑股权投资、运营补贴、配套投入三方面，部分项目不考虑风险承担支出或考虑很少一部分风险 ；（2）支出责任识别后未将本项目与年度已实施和拟实施 PPP 项目财政支出责任进行汇总，仅论证本项目年度需要从预算中安排的支出责任占本级政府一般公共预算支出的比例是否超过 10％。规范的财政承受能力论证是政府履行合同义务的重要保障，能够关乎到 PPP 项目财政支出预算管理，甚至影响 PPP 模式能否可持续健康发展。

项目中政府是否构成违法违规举债担保

【在 PPP 项目方案、合同设计中，应时刻杜绝以上问题的形成，降低未来预算支出审查监督时出现追责的风险。】

2018 年 3 月 7 日召开的十三届全国人大一次会议记者会上财政部答记者问中提出对于各类违规举债担保行为监管层绝不会手软，地方债务将实施终身问责、倒查责任，即使地方负责人离开工作岗位也要为违规举债负责，可见监管层对地方政府违规举债担保的治理决心。

在 PPP 项目的实操中，项目实施方案及合同中应该明确政府及其部门不会为项目债务提供任何形式的担保。同时，应该注意以下类似行为也是监管层多次强调并要求坚决杜绝的，包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的，政府向社会资本承诺固定收益回报的，存在其他违法违规举债担保行为的，这些行为都会导致政府出现违规举债担保。一经查实，必定会追责处理。因此，在 PPP 项目方案、合同设计中，应时刻

杜绝以上问题的形成，降低未来预算支出审查监督时出现追责的风险。

遏制政府违规债务

【由于 PPP 项目在现有政府投资方式中占有重要的地位，因而对 PPP 项目的支出预算的重点审查监督，也是未来防范违规举债的重要途径。】

人大预算审查监督重点转向，是中央对政府违规债务产生后坚决遏制其不断发展的一项措施，从人大的预算审批职能和预算执行情况审查监督职能的角度出发，要求严格控制政府债务问题，化解地方重大金融风险的产生。

由于 PPP 项目在现有政府投资方式中占有重要的地位，因而对 PPP 项目的支出预算的重点审查监督，也是未来防范违规举债的重要途径。在今后的项目操作中应在项目前期准备过程中更加注重项目的实施论证、财政支出责任的划分和明确，防止产生违规举债的行为，规范项目流程，符合各监管部门的政策规定。