2018年PPP深度规范与可持续发展

来源于:《中国招标周刊》 日期:2018-05-14 浏览:3236

自 2017 年以来,PPP 整体的政策基调不断趋严,2018 年政府工作报告中虽未直接提及 PPP,但提及“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给”和“支持社会力量举办职业教育”。从政府工作报告上看,除了深入推进供给侧结构性改革层面的大力简政减税减费措施,与 PPP 相关的政策主要体现在三大攻坚战层面:不仅重视防范化解重大风险,健全规范地方政府举债融资机制,还在精准脱贫和污染防治方面加大力度。这些都要求进一步规范 PPP运作,推动PPP市场公平竞争以及PPP的可持续发展。

2018年PPP项目可实施的重点领域

【PPP 大市场环境趋严趋紧,但这并不代表 PPP项目机会越来越少;相反,未来的市场迫切需要规范、高质量的 PPP 项目。大浪淘沙,真正符合政府长远利益的 PPP 项目设计和规划,才能有更多的机会脱颖而出。】

“三大攻坚战”包括打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战三个方面,笔者认为2018 年 PPP 项目重点发展领域就在精准脱贫和污染防治上。

五年来,脱贫攻坚取得决定性进展,贫困人口减少 6800 多万,易地扶贫搬迁 830 万人,贫困发生率由 10.2%下降到 3.1%。2018 年加大精准脱贫力度,再减少农村贫困人口 1000 万以上,完成易地扶贫搬迁 280 万人。深入推进产业、教育、健康、生态扶贫,补齐基础设施和公共服务 ;中央财政新增扶贫投入及有关转移支付向深度贫困地区倾斜。因此在精准扶贫实施层面,一方面,仍需 580 万套棚改住房,另一方面,需要在产业、教育、健康、生态深入推进,可通过 PPP 模式引进先进商业运营模式,发挥地方经济特色,形成适应当地经济发展且可持续的产业链,从根源上完成脱贫攻坚任务。

2017 年推进污染防治上取得很大成效 : 重点地区细颗粒物(PM2.5)平均浓度下降 30%以上 , 煤炭消费比重下降 8.1 个百分点,清洁能源消费比重提高 6.3个百分点等。2018 年,实施重点流域和海域综合治理,全面整治黑臭水体。加大污水处理设施建设力度,完善收费政策。加强生态系统保护和修复,全面划定生态保护红线,完成造林 1 亿亩以上,耕地轮作休耕试点面积增加到 3000 万亩,扩大湿地保护和恢复范围,深化国家公园体制改革试点。

污水和垃圾处理等项目具有收费定价机制透明、有稳定现金流的特点,《财政部 住房城乡建设部 农业部 环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》(财建[2017]455 号)在基本原则中提出 :“以全面实施为核心,在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进 PPP 模式应用,有效实施绩效考核和按效付费,通过 PPP 模式提升相关公共服务质量和效率。”

污染防治攻坚战可依靠 PPP 模式积极推进 :在地域上,污染防治主要集中在人口密集的大城市和东部地区,这些地区地方财政压力较小 ;在技术上,污水垃圾处理对专利技术和人才要求高,可有效吸引高技术人才,促进发明专利和技术创新 ;在行业上,主要包括污水处理、垃圾处理、园林绿化等,这些“重运营”类项目需要发挥社会资本的先进管理经验,在市场规则、市场价格和市场竞争中实现效益最大化和效率最优化。

PPP 模式经过了这几年的蓬勃发展后,现在已进入由量到质的转型期。PPP 大市场环境趋严趋紧,但这并不代表 PPP 项目机会越来越少 ;相反,未来的市场迫切需要规范、高质量的 PPP 项目。大浪淘沙,真正符合政府长远利益的 PPP 项目设计和规划,才能有更多的机会脱颖而出。

PPP项目的规范发展

【就 PPP 领域来说,政府工作报告没有直接提及,但无论是“加强金融机构风险内控”还是“防范化解地方政府债务风险”,都表明 PPP 趋严趋紧的政策环境仍将持续,警示着地方要规范操作 PPP 项目。】

2018 年政府工作报告中可以看到不少可能影响今年 PPP 发展的内容,总体来看,PPP 项目实施进入规范运作阶段,政府强监管周期仍将持续。

根据 2018 政府工作报告,2017 年我国 GDP 增长速度超过预期达到 6.9%,2018 年的目标增速仍设置在 6.5%。我国经济基本面良好的形势以及提升经济发展质量的要求,可能预示今年政府将保持更坚定的信心和决心,投入更大的力量于重大风险防范化解这一攻坚战场。就 PPP 领域来说,政府工作报告没有直接提及,但无论是“加强金融机构风险内控”还是“防范化解地方政府债务风险”,都表明 PPP 趋严趋紧的政策环境仍将持续,警示着地方要规范操作 PPP 项目,加强对项目的审核管控,严禁以 PPP 模式违规融资举债,避免造成地方政府隐形债务。

2018 年的基建投资增速预计将减缓。2018 政府报告中提到的“完成造林 1 亿亩以上国储林项目 ;完成铁路投资 7320 亿元,公路水运投资 1.8 万亿元,水利在建投资规模 1 万亿 ;棚改攻坚计划 580 万套”。对比 2017 年工作报告中提到的基建规模目标 :“完成铁路建设投资 8000 亿元、公路水运投资 1.8 万亿元,再开工 15 项重大水利工程,继续加强轨道交通、民用和通用航空、电信基础设施等重大项目建设。完成棚户区住房改造 600 万套”,2018 年铁路投资计划和棚户区住房改造规模有小幅下降。过去几年我国基建投资增速较高,尽管今年仍维持了较大规模的基建投资,但增速可能有一定回落。

2018 年政府工作报告中提到今年安排地方专项债券比 2017 年增加 5500 亿元,达到 1.35 万亿元,并将合理扩大专项债券使用范围。专项债券目前涉及土地储备、收费公路、轨道交通等有收益的基础设施领域,未来扩大的专项债标的范围估计也大多是有收益项目。无论是专项债券金额的提升还是使用范围的扩大,都可能压缩 PPP 模式可操作的项目空间。一方面,地方政府以 PPP 操作的有收益项目少了,另一方面纯政府付费模式或政府缺口补贴额比例较大的PPP 项目造成的政府财政压力较大,且纯公益或者收益较小的项目对社会资本方,尤其是对民营资本的吸引力较小。

有利PPP项目开展的措施

【简化企业设立和经营过程中必经的审批程序,可大大节约 PPP 项目公司的成本。各项税费的大幅减低,对于推行 PPP 模式的城市基础设施及公共服务领域,可有效降低项目公司运营成本,进而减轻地方政府财政压力。】

1. 转移支付缓解中西部地方财政支出压力政府工作报告中第二部分 2018 年经济社会发展总体要求和政策取向里提出 :“中央对地方一般性转移支付增长 10.9%,增强地方特别是中西部地区财力。优化财政支出结构,提高财政支出的公共性、普惠性,加大对三大攻坚战的支持,更多向创新驱动、‘三农’、民生等领域倾斜。”

关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》(财金[2015]21 号文)规定了“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。转移支付的增长,将提升地方一般公共预算支出数据,可为一些财政较为紧张的地方政府在原有基础上增加一定的空间以提升未来实施相关 PPP项目的财政承受空间。

2. 未来房产税的实施将增加地方财政收入

2018 年政府工作报告中提出:“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。”房地产税是针对房产征收的所有税目的总称,分为流转环节和保有环节两大类税目。其中,流转环节税目包括 :印花税、契税、城市维护建设税等九项,保有环节税目包括城镇土地使用税、房产税和城市房地产税。因此,报告中的房地产税和房产税并非同一概念。

房产税属于国际性税种,世界上大多数市场经济的国家都征收房产税,我国自 2011 年以来在上海和重庆两个城市进行房产税试点。房产税实施主要目的是为了增加地方财政收入。当前,我国房产税在地方财政收入中所占比重远低于发达国家 :两个试点城市中,上海房产税税收收入在总税收中占比并未增加,维持在 2.5%左右 ;重庆房产税占政府税收收入的比例也并未迅速提升,2011 年到 2015 年仅增长 1.3 个点,维持在 3.5%左右。而美国房产税占地方政府财政收入的 15%左右,香港差饷占政府财政收的 5%左右,韩国地税占政府税收收入的 20%左右,日本固定资产税占地方税收收入的 40%左右。未来在房产税全面实施的情况下,房产税将成为地方财政收入的一大支柱,并将为未来实施更多的 PPP 项目提供可能。

3. 多项政策降低企业经营成本

政府工作报告中提到坚持把发展经济着力点放在实体经济上,大力简政减税减费,不断优化营商环境,进一步激发市场主体活力 :

(1)深化“放管服”改革。全面实施市场准入负面清单制度。在全国推开“证照分离”改革,重点是照后减证,各类证能减尽减、能合则合,进一步压缩企业开办时间。大幅缩短商标注册周期。并且对工程建设项目审批时间再压减一半。

(2)进一步减轻企业税负。改革完善增值税,按照三档并两档方向调整税率水平,重点降低制造业、交通运输等行业税率,大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限。

(3)大幅降低企业非税负担。进一步清理规范行政事业性收费,调低部分政府性基金征收标准。降低电网环节收费和输配电价格,一般工商业电价平均降低 10%。深化收费公路制度改革,降低过路过桥费用。

以上政策的具体实施,简化企业设立和经营过程中必经的审批程序,可大大节约 PPP 项目公司的时间、人力上的成本,使得项目公司可以更好地集中精力运营公司。其中各项税费的大幅减低,对于推行 PPP模式的城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,可有效降低项目公司运营成本,进而减轻地方政府财政压力。