“我们现在所讨论的PPP其实是我国第三轮PPP热潮：90年代中后期，第一轮PPP热潮主要由国家计委（即现在的发改委）推动；2004年，第二轮PPP热潮，由建设部（即现在的住建部）为主推动，于2009年结束。本轮PPP热潮是从2013年开始酝酿，2014年正式启动。与前两轮不同，预测本轮PPP将有十年左右的持续期。”

从2014年9月份全国实行的预算改革，即实行《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》43号文的起，财政部、发改委等部委陆续下发了很多与PPP相关的指导性文件。特别是从2015年开始，每个月均有3至6个PPP相关政策或文件发布，目前已发布了接近40个与PPP相关的文件。这些PPP文件大致可以分为共3类：指导类文件、融资类文件和行业部委联合发文。如果一定要从中找出第三轮PPP政策起点，那么我认为是2014年9月底发布的43号文，它将地方政府举债严格地限制在政府债和PPP两个途径。

在2013年6月地方债务审计工作中，直接偿付责任的地方债务规模在10万亿左右，再加上或有负债及负担保责任的负债，地方债的总量将近20万亿。2013年7月至2014年底的地方债务，理应于2015年1月5日底进行上报国家财政部，到目前仍未公布，按市场的估计大概在23～25万亿左右，地方还债压力十分巨大。地方所发债主要用于替换到期债务，而新建项目的资金缺口仍极大，这也就不难理解，为何地方政府对PPP热情高涨。

从今年年初开始，由于保增长与减少地方发债之间的矛盾显现、经济下行压力增加等因素，政策开始有松绑趋势：除了项目本身产生的经营性收益之外，政府向项目许诺的补贴（应付款）也可以视为项目的收益。理论上所有的地方上的基建项目均可以设计成PPP模式。但是，这也有一个约束条件，即21号文（政府承受能力论证）所规定的，“只有付得起，才能PPP”，即只有通过财政承受能力论证，才能使用PPP模式筹资。

PPP政策中的几个关键点

政策出发点有何不同？

从财政部的角度，PPP政策导向的关键字是“控”和“卖”，卖掉存量资产，控制政府债务规模；

从发改委的角度，PPP政策导向的关键字是“上”，以上项目为主 ；

从水利部、住建部、交通部等行业主管部门的角度，PPP政策文件的重点是行业的管理及监管；

从地方政府的角度，PPP政策的出发点是满足考核和经济增长的需求；

从投资人的角度，力捧PPP项目则主要是因为其能保证长期投资收益。

谁有资格参与PPP？

PPP的第一个P是政府（Public），第二个P是社会资本（Private），最后是合作（Partnership）。那么谁有资格作为社会资本参与PPP？

财政部的要求是，除本级政府所属的融资平台及其控股国有企业外，只要符合现代企业制度的企业法人均能作为社会资本参与PPP，而地方融资平台两个P均不可做；

发改委则认为，国有、私有的企业均可作为社会资本参与PPP。地方融资平台既可作为第一个P代表政府，也可作为社会资本做第二个P与政府“抢”项目。

按照42号文的规定，地方融资平台公司只要满足两个条件就可作为PPP合作的乙方：①存量负债已妥善解决；②经对外公告不再承担政府融资功能。

PPP模式适用哪些行业？

财政部倾向于鼓励市政公用类的行业，而发改委则认为一切泛基础设施均鼓励。

PPP模式适用什么法律？

在适用法律上，财政部认为PPP项目必须采用政府采购法。目前，其本上新建工程类一般选择公开招标的方式，因为政府采购法中的采购模式也包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式。如果投标人具备施工的资质，即可以完成一次性招标。

几个需要关注的重点文件

113号文：列出了PPP项目的基本操作流程，分为5个步骤，19个阶段。简称“519”。增加了“物有所值”、“财政承受能力”论证两个新提法。预计6月份将会发布“物有所值”评价的政策文件，可能与之前“物有所值”评价的相关要求有些变化，主要体现在3个方面：①存量项目可以不进行“物有所值”评价；②物有所值评价可不做定量分析，只需进行定性分析，如果做了定量分析则优先进入国家示范项目库；③把所有定量分析的公式全部去掉，将项目度量权移交给地方政府。

21号文：明确了支出责任主体是各级财政部门，明确了PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四大类（21号文与征求意见稿的变化在于风险承担支出责任和配套投入支出责任。在进行财政承受能力论证时，既要论证支出能力，也要论证领域平衡，以防止某个领域项目的过度集中。省级财政部门有权调整PPP项目支出10%的额度，但是需向财政部进行备案，相信大部分的省份均不会轻易进行调整）。

42号文：与之前相比，42号文明确了与以前不统一的地方，在定义当中加了一句话：即政府采取竞争性方式择优选择，不能使用单一来源采购。第12条中规定：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行；第13条中规定，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。也是42号文中最为核心、变化最大的一条。15条也很重要，很多人都忽略掉了，它明确了只要是政府买单的PPP项目，即适用预算法、合同法、政府采购法及其实施条例，并依托政府采购信息平台实施。此外，42号文在融资方面也增加了一个要点：鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

25号文：即《基础设施与公用事业特许经营管理办法》。它与42号文并列今年发布的PPP政策中最重要的两个文件。其背景是2007年发改委政策法规司开始起草的《基础设施与公用事业特许经营法》。

25号文的核心在于几点：一是明确了特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营，即新建—移交—运营（BTO），这在书面文件中首次提及。BTO有两种模式，即完整的BTO和BT+O（操作空间非常大），相信大部分的地方政府均会选择BT+O的模式；二是明确了特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，设定超过30年的期限限制；三是增加了通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者的规定；四是第18条规定，需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议；五是第19条规定，用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益；六是第24条规定，鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。

未来PPP的发展趋势如何？

我们认为未来PPP领域将有以下及大趋势：

PPP成为主流模式

未来几年，政府债的首要任务在于替换到期债务，未来地方政府基建项目的投融资基本上都将以PPP的模式进行。但是并不代表一定是与外地的社会资本进行合作，也可以是与本地融资平台以PPP的模式进行。

地方融资平台转型

PPP很重要的一个发展趋势就是地方融资平台的转型，即地方融资平台以社会资本的身份进行PPP模式合作。由于当今社会资本参与PPP项目不超过50%，约70%的PPP项目仍是本地企业作为主力，所以地方融资平台转型之后主要是作为PPP投资人的身份出现。

金融产品相应变化

目前财政部、发改委的文件中已经数次提出优化信贷评审的方式、优化金融产品的结构等等。因为现在特许经营的项目与以前有两个较大的变化：①期限变得更长②不再允许做所谓的抵押、担保，相应的金融产品都会发生相应的变化。

管理模式发生转变

113号文中其实已经隐含了进行改革的思路，后政府项目的投资、建设、运营相关管理部门职责的明确，由于保增长的压力下该改革暂时停滞，但是我们认为这方面的转变是大势所趋。

公用企业引来改革潮

这也是财政部力推的，应依靠出售地方公用事业资产来缓解地方政府的债务压力。存量项目以PPP模式分解出去，存量项目使用PPP模式的将获得优惠的政策支持。

大型投资运营商涌现

目前，中交、中建及上海建工、上海城建等建设和上海绿城等房地产企业纷纷开始转型做PPP的项目，这其中很有可能涌现出一批大型的投资运营商。此外，还有一些纯财务投资的公司和一些金融机构也开始纷纷成立PPP投资基金以获得固定回报，这个趋势也值得关注。

关于谭志国：

谭志国先生现任中国投资咨询公司副总经理，曾任上海济邦投资咨询有限公司总经理、上海南汇发展集团投资金融部总经理，他在城市基础设施和公用事业投融资咨询、管理咨询领域有丰富的经验。谭志国先生深度参与了本轮中央推广PPP模式的若干顶层设计工作，参与编著了财政部《PPP融资模式与实务》等书。自2004起，他为国内外百余个基础设施行业项目提供PPP咨询服务，在水务、环保、能源、交通、卫生等领域的项目评选、投资分析、融资策划、监管以及市政公用事业的招商改制咨询等方面具有丰富的经营。同时，谭志国先生也是广东、浙江、河南、四川、江苏、湖南、北京、上海、深圳等多个省市的PPP顾问，主持过燃气、公交、水务、公路等多个项目的PPP项目操作。

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