去年底，关于地方性债务处置的中央文件集中发布，可见中国政府处理地方政府存量债务的步伐在加快。财政部发文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称351号文）规定，划清地方债务的偿债责任，将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。这是继国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）后，财政部颁布的相关配套文件。

财政部351号文的出台明确了城投债需与地方债务分手的散伙条款，并提供了一套可供各地方操作的指导手册，让“谁借谁还、风险自担”不再是一句无法落实的空话。

43号文解决的问题是：未来在地方财政预算规模有限的前提下，即使引入了跨年度财政预算平衡的机制，仍无法满足现有基础设施建设和投资需求时怎么办？答案是可通过政府与社会资本合作（PPP）的模式，来筹集经营性项目的建设和投资资金。但需要指出的是这部分项目融资不纳入政府性债务，而是以企业债务的形式需要项目公司以项目未来运营收益实现“自借自还”。那么问题就来了，存在经营性收入的项目可通过PPP模式解决建设资金，那么那些没有收入的非经营性基础设施项目的投资需求如何来保证呢？特别是通过发行一般债和专项债无法满足的那部分资金需求。

事实上，PPP模式强调的是项目自身的未来收入情况，只要项目能够赚钱，无论是以哪种方式得到回报，都会有人愿意投资。在实际的项目操作过程中，许多自身盈利性不好的项目通过政府提供补贴的形式来补偿投资人的收益。例如，一条免费市政道路的投资，未来运营收益十分有限，政府委托方除了给予投资者后期道路养护经费和道路周边的广告收入外，投资回报的差额部分可由政府以委托运营补偿款的形式支付给社会投资人，直到道路运营期满，资产无偿还给政府。这样就能保证投资人的最低回报要求。这种变相的收入补贴能够将许多盈利性不佳的项目通过PPP方式引入投资资金。大大扩展了适用于PPP模式的项目范围，使得一些准经营性的项目也能够以PPP的方式找到投资人。而政府方可根据项目的实际运营情况，选择适当补偿等方式，并根据项目的实际运营情况随时调整。

PPP模式应用范围的扩大能够帮助地方政府解决部分基础设施投资资金的问题，但同时会带来潜在风险——无论是前期依靠财政PPP融资支持基金，还是后期对项目补贴，其实质都是对地方财政的透支，形成对地方财政的隐形压力。

在351号文出台后，应及时将这部分PPP模式对地方财政的资金需要，按合理比例纳入全口径预算的范围内。目前发现的问题仍不足以涵盖所有的PPP模式可能潜在的风险。PPP模式在落地发芽的过程中还应该多问一问，通过不断地发现问题、解决问题使得PPP模式能够真正解决地方政府债务问题。

本文为中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部吴赟原创作品，转载请注明。