前不久，财政部先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（下称“通知”）和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称“办法”）两个重要文件。通知要求在全国范围开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式项目示范，这是财政部自推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。同时，办法强调通过PPP模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务，并且对于部分在建项目，亦需优先通过PPP模式进行推进。2014年APEC财长会议上，PPP模式也成为了讨论亮点，财长们表示欢迎中国政府建立PPP中心，支持APEC发展中经济体的基础设施PPP项目能力建设。福建、青海、安徽等多省份近期重点在基础设施公共领域相继推出了规模庞大的PPP项目，总规模达万亿元。显然，PPP模式已成为城镇化融资、地方债务清理以及促进区域合作的重要环节。

那么，PPP模式是如何引入中国并逐渐发展成形？为何现在这么火热？PPP模式是否能在解决融资问题中一骑绝尘？又该如何保障PPP模式的顺利实施？

说起PPP模式的前身，可以追溯到上世纪80年代，1978年以来的改革开放吸引了境外资金进入中国，其中一部分资金尝试性地进入了基础设施领域，到80年代中期，土耳其为解决国家债务危机出现了BOT（建设-运营-转让）模式，然后被其他国家效仿，香港商人将这个概念带入了中国。1994年，国家计委在电力、交通、水务三大领域选择了5个BOT试点项目，标志着BOT在中国的正式起步。

PPP模式的真正火热应该是在2003年以后，随着建设部“126号文”《市政公用事业特许经营办法》的发布，全国各主要城市掀起了基础设施建设的PPP高潮，典型代表如北京地铁“四号线”项目。优良的基础设施对于推动我国经济增长、乃至形成“中国经济奇迹”发挥了至关重要的作用，这些以BOT、BOOT、BT等形式建设和运营的基础设施项目，就是中国特色的“PPP”。也正是在建设运营上述基础设施项目的过程中，各地的市政（工程）公司、路桥（建设）公司取得了长足的进步。但这股热潮在2007年西安自来水市场化改革终止事件后逐渐进入低谷，2008年的“四万亿”经济刺激计划下银行宽松的放贷环境让PPP的发展几近停滞。直到2013年，十八大提出了让市场在资源配置中发挥决定性作用，财政部在全国力推PPP模式，才使其实现了华丽的变身。

PPP模式的大热并非偶然，而是当前我国经济发展环境下的自然产物。按照世界银行的划分标准，我国目前已步入上中等收入国家行列，正处在向高收入国家迈进的关键时期。这是经济社会发生深刻变革，公共需求快速增长的时期；也是经济潜在增长率稳步下降，财政收入从超常规增长向常规增长转变的关键时期；更是我国高度依赖土地经营收入的传统融资模式转型提高的关键时期。面对新形势、新挑战，各级地方政府迫切需要开辟新的融资渠道，在此背景下，PPP模式被政府寄予了解决土地财政困难、地方债务危机、环境污染、投资效率低下等问题的厚望。

尽管如此，新形势下的PPP模式并不能单纯地看做一种融资模式，更不能期望通过其完全解决地方政府债务问题。在发达国家，公共产品采用PPP方式的投资比例一般在15%-25%。与其他发达国家不同，PPP模式在我国更偏向基础设施投资本身，通过“收费还贷、滚动发展”等方式推动基础设施建设和运营的快速发展，从而促进城镇化。而发达国家已经完成工业化和城市化，对它们而言，把社会资本引入基础设施领域，更重要的则是引入私营企业的运营理念来提高基础设施的运营效率。基于这种差异，国内的PPP模式在解决基础设施建设资金短缺的同时，也逐渐暴露也暴露出了短期化导向、权责安排失衡等一系列问题。。

正如业界流传的那句“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”所言，PPP项目是长期并且专业的项目，在目前PPP相关法律仍不完善的情况下，政府的商业意识和契约精神更加非常重要。因此，要保障PPP模式在国内的健康发展，首先要加强完善建立规范的公私合作关系，设计合理的风险和收益分担机制，保障投资人的信心。同时政府还应为项目做好中长期的预算机制支持，保证履约能力。

其次，对于选择PPP项目中的合作伙伴，政府应在专业咨询机构的协助下做好社会资本招投标工作，设计好科学的投资人筛选评估方案是PPP项目成功的重要前提。应做到项目招标方案的合理、科学、公平，从投资人的融资能力、专业能力、经验等多方面进行考量。

最后，加强财务监管，将风险防控贯穿始终。由于相关法律仍不完善，PPP项目中可能会出现私营部门过于趋向利益而引发资金安全问题，因此政府方在放松运营权的同时，也需要加强监管，制定相应的财务监管手段，建立财务信息报告制度，在不影响私营部门日常工作的基础上，授权政府部门能够查询相关账户情况，及时掌握资金流向等，这样可以有效监督私营部门的资金运作。

2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场相比有较大的差距，发展空间巨大。随着市场经济水平的不断提高以及法律体系的不断完善，PPP模式将会逐渐规范，在未来，我们会更多地在基础设施领域看到政府管制放松、“私有化”和精细的授权经营合同，推动PPP模式在国内的顺畅发展。  

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