国家发改委就全面贯彻党中央、国务院一揽子增量政策举行新闻发布会时明确提出，“将加强城市更新的重点建设，健全完善可持续的更新改造机制，积极推进城市基础设施提升改造，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。”

实施城市更新行动是转变城市发展方式、实现高质量发展的重大战略举措，随着新质生产力的提出，城市更新工作也面临着新的机遇和挑战。以城市更新助推新质生产力发展，以新质生产力赋能城市更新，将是当前及今后一段时期值得研究的新课题。

一、城市更新——城市发展新概念

城市更新，通常是指根据城市规划和规定程序，对特定城市建成区进行城市空间形态和功能的整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，进而实现产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动。

城市更新按照方式不同可划分为三类：

第一类是拆除重建类城市更新项目，主要包括城中村改造、旧工业区改造、旧住宅区改造、旧商业区改造等，拆除重建类城市更新是城市成熟片区增加公共服务设施的主要来源之一；

第二类是综合整治类城市更新，主要指改善消防设施、基础设施和公共服务设施，也包括对建筑物的节能改造，以及对沿街立面、城市环境的治理等，但不改变建筑主体结构和使用功能；

最后一类是功能改变类城市更新，指改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。

需要强调的是，城市更新不是静态的复制粘贴，而是动态的有机进化，涉及城市的方方面面，包括建筑物的修缮重建、公共空间的优化设计、社区功能的再定义，以及城市经济生态的重构等，整个过程没有一套固定的标准模板，也正是这种灵活性与多样性，赋予了城市持续的生命力与创新力。

二、城市更新——历史的必然选择

（一）再生与重塑，城镇化必经之路

建国初期，我国的城镇化率仅为10.64%。在后续30年里，计划经济体制、户籍制度等对于资源、人口等要素自由流动形成了诸多限制。我国城镇化发展较为缓慢，至1978年底国内的城镇化率尚不足18%，且城市发展模式单一粗放，城市公共基础设施相对较差。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率迅速提高。

2011年，我国城镇化率首次突破50%，且于2023年末达66.16%，城乡结构发生巨大变化。根据测算，我国的城镇化率每提高1个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求。因此，国内城镇化水平不断提高、城市规模逐步扩大正是我国经济发展不断提升、综合实力显著增强、人民生活日益改善的生动缩影。

然而，在城镇化加速推进过程中，由于人类经济、社会发展与环境的不协调，势必会产生一系列问题，例如建设用地使用粗放低效、城市管理服务与实际需求偏离、工业化加速带来环境污染、基础设施老旧、城镇空间分布不合理等等，这些问题不仅影响了城市的可持续发展，也降低了居民的生活质量。因此，城市建设的“改旧换新”尤为重要，对城市存量空间的优化和再利用，可以推动新型城镇化高质量发展。

2019年中央经济工作会议提出，要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房，这是“城市更新”一词首次在中央正式会议中被提及。2020年7月，国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将城市更新从学术概念变成政策概念，正式纳入中央文件之中。

但从广义范畴看，城市更新并不是一项全新工程，实际上它与我国的城镇化建设相伴而生，贯穿于城市发展的各个阶段，并随着城市化进程不断完善着自身内涵。

在20世纪50年代，城市更新工作主要着眼于旧城区棚户和危房改造，以保证居民的基本生活问题。2000年以后，各地着重推行城镇棚户区、老旧小区和厂房改造升级、城市基础设施补短板等，这些亦属于城市更新的范畴。如今，城市更新作为推动中国特色社会主义现代化城市高质量发展的综合愿景和治理行动，进一步扩展到了城市结构、功能体系、产业结构、资源配置更新与升级等方方面面。

（二）战略定调，政策指引持续发力

2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。2021年3月，“城市更新”首次写入政府工作报告，并在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中被明确。至此，城市更新正式提升为国家战略。

近年来，全国积极探索城市增量建设到存量优化的多种模式，城市更新行动带来的综合性成效逐步显现。

全国层面，各项指导意见、资金支持相继落地。“城中村”改造相关金融举措加速落地，专项借款授信超万亿；发改委在近两年安排了中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。据住建部数据统计，截至2024年上半年，全国已实施城市更新项目超6.6万个，累计完成投资2.6万亿元。

地方层面，各地政府积极响应国家号召，结合本地实际情况，进行城市更新模式的探索和尝试。截至目前，全国已有400多个城市成立了城市更新工作领导小组，负责制定和实施城市更新计划。此外，已有84个城市出台了管理办法，300多个城市编制了城市更新专项规划，为城市更新工作的顺利开展提供了组织和制度保障。

（三）联动与互促，发展新质生产力重要支撑

城市更新的核心动力就是“求新求变”，通过对新技术的运用和对潜能的充分挖掘，应对生产者、生产对象、生产方式，以及生活方式的新需求，实现更高的物质与人文价值，这为新质生产力发展提供了空间支点和重要实践场所。发展新质生产力与推动城市更新之间相互促进、深度融合并协同发展，以城市更新赋能新质生产力，以新质生产力助力城市更新发展，有利于实现城市高质量发展和人民生活水平的持续提高。

一方面，发展新质生产力是推动城市更新的催化剂。首先，新质生产力强调技术革命性突破，这包括数字技术、人工智能、新工艺新材料等领域的创新。这些新技术为城市更新提供了强大的技术支持，使得城市空间形态和功能的整治、改善、优化更加高效和精准。其次，新质生产力涉及生产要素创新性配置和产业深度转型升级，将加速推动城市产业结构的优化和调整，为城市更新注入新的活力。再者，新质生产力发展还能促进城市更新管理理念和制度的革新，有利于各部门在城市更新建设中更加关注资源合理配置和利益均衡。

另一方面，推进城市更新也能促进新质生产力的发展。在城市更新过程中，需要对旧城区进行改造、升级和优化，这为新技术、新业态和新模式提供了广阔的应用场景和市场需求。例如，在智慧城市建设中，人工智能、大数据等技术的应用需要城市更新提供的基础设施和平台支持。而通过打造宜居、韧性、智慧城市，可以有效增强城市竞争力，吸引更多的优秀人才和企业入驻，进一步带动城市经济的发展和新质生产力的提升。

三、城市更新——发展困境与破局思考

城市更新是一项综合性、系统性的复杂工程。当前，我国的城市更新正处于提质增效的关键阶段，仍然存在若干亟待解决的难点和痛点。

一是融资难度较大。城市更新项目通常对资金需求量大，存在成本投入大、建设周期长、投资回报率不确定的问题，这导致大量的城市更新项目主要依赖于政府财政支持或银行贷款，社会资本参与率较低。

二是城市规划与实施匹配难题。众所周知，各地方的发展规划、年度工作重点会结合实际情况进行不定期调整，这就容易导致城市更新项目的前期策划具有较大不确定性，且在实施过程中可能面临政策变动带来的风险。此外，城市更新项目多为非标准化项目，政策多为“一事一议”，增加了项目实施的复杂性，且项目全流程大多涉及不同政府部门的审批，存在审批流程不清晰、审批时间不确定的风险。

三是缺乏系统性和延续性。过去的城市更新项目往往侧重于物理空间的改造和升级，如旧城改造、老旧小区整治等，而对产业整体统筹规划考虑较少，也无法与地域特色形成有效互动，产业结构和经济活力并未得到显著提升，难以形成具有竞争力的产业集群。即便有优质项目落实，后续的运营管理也常常得不到重视，使得项目的持续“造血”能力不足。

四是利益协调难度较大。城市更新项目往往涉及政府、开发商、居民、企业等多个利益主体，不同主体间利益通常存在不同的诉求和期望。例如，政府可能希望提升城市形象、改善居民生活环境；开发商可能追求经济效益最大化；居民可能更关注拆迁补偿、安置条件等；企业则可能希望得到最优化的补贴政策和政府持续性的支持等等。这些不同的诉求和期望使得利益协调变得异常复杂，往往难以形成统一的认识和行动，进而影响了项目建设或者产业升级最终效果。

应对上述难点问题，可以着重从以下几方面入手：

一是优化投融资机制，创新融资模式。地方政府应结合地域特点和经济发展情况，因地制宜采用不同融资模式及组合，在放大政府投资模式引导功能的同时，鼓励企业和社会资本积极参与城市更新项目，整合各方资源优势，形成多元化的投资主体和利益共享机制。此外，还可以探索资产证券化、基础设施REITs、城市更新基金等新型融资方式，为城市更新项目提供长期稳定的资金来源。

二是注重产业资源整合，加强产业导入。城市更新不仅仅是空间形态的改造，更是产业内容的升级换代。地方政府应加强与专业机构的接洽与合作交流，明确城区的产业定位和发展方向，注重引入符合本地城市发展方向和产业规划的新产业、新业态，形成与重要产业方利益捆绑的共商、共建、共赢的合作新机制，推动城市产业结构的优化升级。

三是强化科技支撑，推动城市智慧化建设与管理。未来，应将智慧城市理念融入城市更新中，通过智能化、信息化手段提升城市管理和服务水平，充分利用大数据、云计算、物联网等数字技术，对城市更新项目进行精准管理和智能监控，提高更新效率和质量。此外，在“双碳”背景下，还应侧重打造绿色智慧建筑、绿色智慧低碳社区和数字园区等不同维度的生态空间聚落，促进能源的再生利用和良性循环，构建生态友好的城市环境。

四是加强多方协调合作，形成发展共识。地方政府作为城市更新的主导者，应确保政策的一致性和连续性，为城市更新提供良好的政策环境。同时，政府、企业、金融机构、专业服务机构等相关参与主体应密切合作联系，促使各方充分发挥各自在资金、技术、专业知识和管理方面的优势，实现不同利益的有效协调，共同推动城市更新的顺利推进。

总而言之，城市更新作为推动城市高质量发展的战略举措，不仅涉及城市空间形态和功能的整治、改善、优化，而且关乎城市产业结构、环境品质、文化传承等方面的全面提升。

随着城镇化进程的加速，城市更新已成为解决城市发展中出现的问题、提升居民生活质量、拉动经济增长的关键途径。面对城市更新过程中的诸多挑战，我们需要创新融资模式、推动产业升级、建设智慧城市、协调各方利益，共同推动城市更新项目的顺利实施，实现城市的可持续发展和居民生活水平的持续提升，共创宜居、智慧、韧性城市。