大家下午好！今天我的演讲分为三部分，首先了解下PPP项目政府监管的意义，然后介绍一下PPP项目政府监管的体系，最后通过一个案例讲一下如何科学构建绩效评价体系。

政府监管的意义

政府监管应该是从十六大开始提出作为我国政府的基本政府职能之一，在十八届三中全会当中提到的《决定》中得到进一步的确认，跟社会管理、公共服务、环境保护、宏观调控并列成为基本五项基本职能之一，可见监管职能的重要性和基础性。

它的基本定义：政府监管是具有法律地位、相对独立的政府监管者依照一定法规对被监管者采取的一系列特殊行政管理与监督行为；政府监管不同于一般行政管理，从手段看，行政管理主要依靠行政令直接控制下属单位而监管主要依靠法律、约定来规范和约束经济上、法律上独立的市场主体。这里提到的约定可在PPP项目中主要指双方签订的PPP合同。

我们再看看它的基本要求：监管内容清楚，监管程序完善，监管过程透明。这三点说起来简单，但是现在真正能做到的监管机构确实不多。基本的要求已经成为近阶段监管结构努力的目标。

我们结合PPP的项目的基本特点来讲述一下政府监管的意义。随着PPP的热潮，假PPP也出现了，通过这些基本特点，我们可以加以区分。

一， PPP项目一定是公共产品，比如说某企业的污水处理站，它并不是公共产品就不算PPP。

二， 双方需是政府和社会资本，例如企业的设施以BOT方式建设，它是非政府参与，肯定不是PPP。

三， PPP是一种长期合作关系，短期的一年、两年的项目基本上都不是PPP。

四，PPP核心是风险分担与风险管理，可以看出PPP是一个长期性复杂的项目，风险来源于多数，如果没有风险分担也不算是一个PPP。简单来说，如果一个项目所有风险都由一方来承担，那么这种项目就不应该算是一个PPP。  

政府监管体系

基于以上，政府监管是提高PPP有效性的重要手段，从PPP项目的特点可见，虽然PPP在城市基础设施建设中具有独特优势，但也是一种充满多种风险的制度安排。为保护公共利益和投资企业利益，需要建立与PPP相适应的政府监管体系，用以识别与规范各类风险。由于PPP项目具有长期的复杂的特点，对PPP项目社会资本的竞争性优选、PPP项目建设过程的成本质量、PPP项目运行效率和产出质量和价格实行全方位监管。这些监管都需要一个有效的政府监管体系。

何为有效的政府监管体系呢？我们从以下几方面了解下：1.PPP项目的监管目标。2.PPP项目的监管阶段。3.PPP项目现行政府监管体系。4.PPP项目政府监管体系整体框架。5.构建有效的监管体系。

监管目标包括：1.持续性，保证生产或运营的可持续性。2.效率，要达到配置效率、生产效率、成本效率。3.公平，企业与用户、用户于用户之间的公平。企业和企业之间的公平，就是我们选择社会资本的时候怎么做到公平，还有用户之间的公平，我们在市政公用行业常常提到的普遍服务义务，就是公平目标的体现。这些目标之间存在着一定程度的矛盾。要想实现一个企业的持续性，首先就是财务的可持续性，企业要追逐最大的利润，这就与其他目标产生了矛盾，这就需要在设计监管政策时，在满足可持续目标的基础上处理公平和效率目标之间的权衡。政府如何权衡，首要解决的就是信息不对称的问题，现实是，政府监管相对薄弱及社会资本掌握了更多的信息，近期政府监管的一个核心问题就是解决信息不对称。

2.监管阶段包括：事前监管、事中监管、事后监管。对于PPP项目来说，节点就是社会资本引入与退出，引入前为事前监管，退出后为事后监管，期间为事中监管。事前监管的意义是可以减少事中、事后带来的不确定性，不确定性减少的越多，代表着我们的融资成本会越低，因为市政行业是资本沉淀行业，降低融资成本低对整个社会是很有好处的。事中监管是对运营进行全过程的监督，应每三到五年对项目进行中期评估。事后监管，是对项目产出、成本效益、公众满意度、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价。

接下来我们看一下PPP项目现行政府监管体系存在的一些问题：1.法规政策不健全，缺乏执法依据。2.监管机构多头管理，监管混乱。3.监督机制缺乏，损害公共利益。4.监管手段缺乏，缺乏科学评价体系。就以上提出的这四方面的问题，总结出来我国PPP项目监管体系的整体框架应由监管的法规政策体系、监管机构体系、监管监督体系和监管绩效评价体系四大要素构成。其中监管法规政策体系是监管机构运行的依据，政府监管机构体系是监管法规政策的执行主体，监管监督体系是监管机构有效运行的保障，监管绩效评价体系是提高监管科学性的重要手段。他们有机联系、相互协调，形成一个系统的监管体制，以提高监管的有效性。

如何构建有效的监管体系？第一，要完善PPP项目的监管法规政策体系，近期需要梳理相关的法律法规。第二，需要建立高效的PPP项目监管机构体系。第三，形成监管机构的多元监督体系；第四，构建科学的监管绩效评价体系。

如何构建有效评价体系？

下面我通过一个案例来讲一下评价体系，我们先看一下项目的背景——2006年某月某市政府与某水务投资有限公司合作，双方签署了《资产转让协议》，转让了市自来水公司80%的国有股权并于2007年完成资产交接，挂牌成立某自来水有限公司，某市建设局与合资公司签署《特许经营协议》，授予合资公司供水特许经营权。同年由市建设局下属的市政工业局对项目公司实施独立监管，2009年建设局组织：行业专家、专业机构、监管机构对整个PPP项目的政府监管绩效做首次评价。

这个背景是当时我们评估报告的背景，那么具体真实的项目产生的背景，这个是监管机构（图示），

当时这个监管机构是四个人，这四个人不光监管供水，还监管燃气，工作压力很大。可以看到他们来自于两方面的压力，一方面是公众的压力，另一方面是领导的压力。公众不停的投诉，水质、水压等投诉。领导问责的是因为，领导经常会接到来自于民众的投诉、还有企业要涨价、还有供水安全、部门协调等问题。这四个人工作压力很大，最后结果是怎样？政府部门评比年年倒数，领导不时问责，在这种情况下住建局找到我们想了解一下这个企业和被评估的监管机构做的到底怎么样，这就是项目的背景。

基于以上，我们对本项目进行了一下的评估内容：1.建立项目执行评估的目标体系。2.建立项目监管绩效评价指标体系。3.项目监管绩效的综合评价分析。4.项目后续执行的改进方案。5.目标管理指导下的监管协助。

我们选取了四个评估目标：供水企业、特许经营协议、监管部门、公众满意度，根据以上评价内容，我们初步设置了自来水PPP项目的绩效评估指标体系，包括供水企业绩效评估，然后进行一些修正。我们首先选定指标体系，建立一级指标再细化至二级指标、三级指标然后对应的标准。评价体系建完以后，我们开始进行综合评价分析，我们选取了目标偏差分析法，目标选择了：横向目标与纵向目标。由于供水企业的特殊性，它的水源、管网、用户的不同，我们此次选取的是以纵向目标为主，横向目标为辅的方法进行分析，然后我们根据目标偏差综合评价得出的结论，对于偏差较大或对公共服务提供产生重大影响的关键指标提出针对性的改进方案。

我们通过上诉几个步骤，已经完成了对特许经营项目当期的考核评价，并依据评价结果提出相应的改进方案。在目标管理的指导下，我们会依据改进方案，协助政府拟定出具体的监管措施并协助实施，实现真正有效的监管落实，具体的措施包括特许经营合同管理、谈判协商以及必要情况下的修约等。 我们再来看一下绩效评价体系构建的启示：绩效评价解决的四个问题，谁评价？评价谁？评价什么？如何评价？

谁评价？其实是由评价谁来决定的。像选项目，如果是评价监管机构，肯定是监管机构的上一级就是住建局。评价什么？就是我们的指标体系。如何评价？由企业自评，也有行业监管部门评价，也有第三方机构评价等方面。我们今天谈的绩效评价体系，过去我个人认为是一个监管机构的监管手段，通过我们评价以后，它不单单是一个监管手段，同时还囊括着对监管机构的绩效评价，从而引出了体系搭建的顺序：监管机构成立之时就应该有一套绩效评价体系，对监管机构有绩效评价，才能达到有效的监管。监管机构成立以后，首要任务是梳理相关法律法规，还要建立绩效评价体系。绩效评价体系建立以后可以反馈、完善我们的法律法规。同时监管绩效影响监管监督，只有绩效考核才会有效监督。另外绩效评价最好在PPP项目的事前监管中加以明确，日后监管会更加有理有据，对日后的监管才会有的放矢，减少日后的不确定性，使PPP项目更好的落地。
以上是我今天要跟大家分享的，谢谢。