当前，我国经济下行压力加大，以营改增为代表的减税政策大力推进。截至5月29日，2016年各地地方债发行规模已达23887亿元。日前，财政部有关负责人也就政府债务热点问题回应了社会关切。在此背景之下，地方债如何把握好发行节奏、实现风险防控、促进经济增长？

地方债加快发行

2016年，我国继续实施积极的财政政策，其中一个重要举措就是适度扩大财政赤字规模。根据全国人大通过的预算，2016年全国财政赤字安排21800亿元，比2015年增加5600亿元，赤字率为3%。

地方政府的一般债券和专项债券相加，今年新增地方债规模为1.18万亿元。此外，今年各地还继续发行置换债券。国内评级机构中债资信预计，2016年地方政府置换债与新增债发行量在6万亿元左右。相比2015年地方政府发行地方债3.8万亿元，今年的发行规模体现了实施积极财政政策的要求。

面对经济下行压力，积极财政政策需加力增效，各省份加快发行地方债，进度明显快于去年。财政部有关负责人强调，总体来看，我国政府债务仍有一定举债空间；为落实中央“去杠杆”的改革任务，政府可以阶段性加杠杆，支持企业逐步“去杠杆”。

“各地通过发行地方债筹集资金，投向基础设施建设等领域，扩大政府支出，是应对经济下行压力的重要措施，有效发挥了积极财政政策的功能。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建表示。

从2015年地方债“新政”实施以来的情况显示，新增债券资金为地方稳增长提供了有力支持。北京市人大日前审议批准了该市2016年预算调整方案显示，北京今年新增的522亿元政府债务额度已经财政部核准，其中一般债务492亿元、专项债务30亿元，将全部用于城市副中心建设、新机场建设、棚户区改造、环境建设、交通基础设施建设等重要工程和重点工作，最多的一笔钱166亿元将用于城市副中心棚户区改造。

置换债券唱“主角”

发行地方政府债券置换存量债务，是依法规范存量债务管理的重要措施，对经济下行期间避免地方债领域出现系统性风险起到了关键作用。从今年以来已发行的地方债看，置换债券占9成以上。

“截至2015年底地方政府剩余未置换的债务规模约为11.14万亿元，需要在今明两年进行置换。综合来看，全年地方债发行仍将以置换债为主。”中债资信公用事业(2089.773, -7.72, -0.37%)一部资深分析师闫丽琼说。

今年的发行规模和速度，显示出地方对资金的较大需求。为了合理安排发行节奏，减小对债券市场供给端的冲击，财政部在2016年1月份发布《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，对置换债券发行节奏做出了规定。

此外，为合理压降库款规模、提高财政资金使用效益，财政部日前发文要求各地切实加强地方政府置换债券资金置换工作，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在1个月内完成。

财政部有关负责人强调，发行地方政府债券置换非政府债券形式的存量政府债务，只是债务形式发生变化，不增加政府债务余额，也不会增加当年财政赤字。置换债券有利于改善金融机构资产结构，不会产生隐性信贷投放，也不会对民间资本产生“挤出效应”。

“在存量债务置换方面，由于地方政府的余额规模已经确定，可以考虑增强地方政府对置换债的规模、结构和置换方式等方面的自主斟酌空间，中央政府进行宏观监督。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说。

防风险不可小觑

我国将债务率不超过100%的水平作为地方政府债务的整体风险警戒线。财政部有关负责人表示，2015年我国地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。“目前，我国地方政府债务风险总体可控。”该负责人表示。

与此同时，受经济增长放缓等因素影响，一些地区财政收入形势严峻，债务规模较大、偿债能力下降，部分经济发展滞后的地区债务率突破了100%的警戒线。

“尽管由于经济下行压力加大，对地方政府债务的容忍度有所提高，但仍应严格控制债务率，尤其要考虑地方政府财政收入下降和还本付息支出压力加大的矛盾。”胡怡建说。

一些地方的债务管理仍面临规范化的问题。比如一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等。毫无疑问，这些情况和做法给地方债务管理带来了一定的风险隐患。

财政部有关负责人表示，对地方违法违规举债或担保以及违反规定替企业偿债的，严格按照预算法规定追究地方政府相关负责人的责任，并向社会公开。各省份在发行地方债的信息披露文件中，介绍了各自加强政府债务管理、防范债务风险的政策措施。

“发行地方债要加强预决算管理，科学安排债务的期限结构，同时还要优化支出结构，加强投资效果评估，促进投资对经济产生积极正面效果。”胡怡建表示，对于债务率较高的地区，要通过控制项目规模、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，化解存量债务，逐步降低债务水平。

严格规范地方债

目前，我国在规范地方政府债务管理方面已取得阶段性成效，下一步会进一步完善各项制度，切实规范地方政府债务管理，防范化解财政金融风险，促进经济持续健康发展。

1、进一步规范地方政府债务管理

财政部表示，下一步，按照国务院工作部署，将抓紧完善地方政府债务管理各项制度，切实规范地方政府债务管理，防范化解财政金融风险，促进经济持续健康发展。主要包括七大举措：一是督促地方用好用足地方政府债券资金，充分发挥政府债务对经济社会发展的支持作用。二是加快推进融资平台公司市场化转型和融资，继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。三是督促和指导地方严格落实政府债务限额管理和预算管理，控制政府债务规模，硬化预算约束。四是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，防范和控制风险。五是要求地方政府切实履行偿债责任，妥善处理存量债务。六是继续发行地方政府债券置换存量债务，降低地方利息负担，化解债务风险。七是加大对地方政府违法违规举债担保行为的惩处力度。

2、融资平台转型明确四大方向

推动融资平台公司市场化转型，是落实预算法和国务院相关文件要求规范地方政府债务管理的重要举措，也是2016年政府工作报告明确的一项重点任务。财政部介绍，目前正在抓紧研究相关制度办法。总的思路：

一是在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳类公司，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。

二是由企业承担的公益性项目或业务，政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持，严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。

三是由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，消除政府隐性担保，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职责，或依法承担政府采购合同、政府和社会资本合作协议等约定的责任，不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

四是充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制，通过司法程序对违约的融资平台公司市场化债务进行处置，阻断风险传导。

3、推动地方政府债券投资主体多元化

2015年以来，财政部积极采取措施提高地方政府债券发行市场化水平，包括健全利率形成机制、强化地方政府债券信息披露机制等。

财政部介绍，2016年印发地方政府债券发行管理、信用评级、信息披露等相关制度办法，强调债券发行应遵循市场化原则，要求发行主体严格按照政府信息公开和债券市场监管有关规定披露债券信息、财政状况、债务余额、债务限额等。

此外，积极推动地方政府债券投资主体多元化。鼓励具备条件的地区在上海等自由贸易试验区内，吸引外资法人金融机构参加债券承销团试点。研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者发行地方政府债券。

财政部表示，今后将继续完善地方政府债券发行定价、信息披露等机制，建立健全地方政府信用评级制度，逐步细化债券信息披露内容，提高债券发行定价市场化水平。

4、严惩违规 举债担保

管好地方债，应疏堵结合，既要建立规范的地方政府举债融资机制，又要强化对违法违规举债的惩处力度。

新修订的预算法实施以后，财政部积极采取措施，加强对地方政府举债融资行为的监管，要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企业举借政府债务，并及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。

财政部介绍，2016年，针对当前反映部分地方为银行贷款等项目违规提供担保承诺或回购的情况，财政部组织力量开展调查核实，及时与有关方面沟通协调，督促相关金融机构依法合规开展业务，同时要求地方不得在批准的限额之外变相举借政府债务。并表示，今后将会同有关部门继续加强对地方政府举债融资行为的监督。对地方违法违规举债或担保以及违反规定替企业偿债的，严格按照预算法规定追究地方政府相关负责人的责任，并向社会公开。

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