“十二五”期间我国已完成高速公路通车里程超过12万公里。这一数据已经超过美国，使我国成为世界上高速公路通车里程最长的国家。在看到这振奋人心的成绩的同时，我们也需要冷静思考，“十三五”期间我国还需要继续建那么多路么？需要建什么样的路？要怎么建这些路？由谁来建这些路？

在李克强总理所做的2016年政府工作报告中，本届政府首次以投资额总量明确提出了公路建设的总目标，即“完成公路投资1.65万亿元”。这也是政府本年度“发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用”的重要举措之一。

在刚刚印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称“十三五”纲要）中也提出，“十三五”期间加快推进由7条首都放射线、11 条北南纵线、18条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成的国家高速公路网，推进高速公路繁忙拥堵路段扩容改造，新建改建高速公路通车里程约3万公里。

可以预见，持续了十余年的公路建设大潮在“十三五”期间不会退却。可能有人会问，我们高速公路通车里程已经超过美国，还不停地在公路领域投入是否有过度投资之嫌？让我们来看一组数据，《国家公路网规划2013-2030》（简称《国网规划》）提出，截至2013年全国还有900多个县没有国道连接，有18 个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接。同时我国路网还存在着运输能力不足，部分国家高速公路通道运能紧张、拥堵严重，不能适应交通量快速增长的需要；网络效率不高，普通国道路线不连续、不完整；国家公路与其他运输方式之间、普通国道和国家高速公路之间的衔接协调不够等诸多问题。可见，我国公路建设任重而道远。

前文提到我国公路网仍有较大的提升空间和建设需求，钱是一定要投下去的，但投向何方是值得深思的问题，“十三五”纲要在这个问题上也指明了方向。“十三五”期间要“完善国家高速公路网络，适度建设地方高速公路，推进普通国省道提质改造和瓶颈路段建设，加强农村公路建设”。从“十三五”纲要中的指导性意见可以看出，中央对于下一步交通公路网建设的方针已经由前十年的“大水漫灌”和“全面铺开”，转变为“精准建设”。

根据《国网规划》的数据，我国在2030年左右国家高速公路网通车里程计划达到11.8万公里。根据交通部路网中心数据，截至2015年我国全国高速路网通车里程已经超过12.5万公里，其中国家高速公路约9万公里。同时，我国目前在建国家高速公路约2万公里。也就是说，国家高速公路网将很可能在十三五期间大部分建设完成，我国国家高速公路的新建空间已经不多，在十三五期间将以改造扩容为主要方向，同时进行重要节点联络线的建设。

经过2013年新的国家路网规划之后，众多地方高速被纳入了国家高速公路网，但各地方也提出了本省区的省高网规划。很多地区省高网规划仍然不能摆脱旧式“GDP饥渴”的思维，规划超前、摊子铺的过大，有的地区甚至提出“镇镇通高速”的口号。以西部某省区延黄河走廊带为例，东西横向不足60公里的宽度摆布了三条高速公路总车道数达16条。以此种不科学的方式急速扩张地方高速公路里程，不仅造成重复建设和资源浪费，更重要的是给地方政府带来沉重的债务压力。因此，中央在本次“十三五”纲要中为新一轮的地方高速热降了温，提出“适度建设地方高速”。可以预见在中央总调控下，“十三五”期间的地方高速扩展将会减速，建设重点将集中在打通国家高速公路断头路，区域性中心城市和新兴城镇的城市外环快速路以及重要节点城市的联络线等。

我国国省道干线公路在以往的公路交通建设中历史欠账较多。由于地方政府将有限的公路建设资金用于建设地方高速公路，我国的国省干线公路普遍存在技术等级低，服务水平差，养护不到位等问题。对此，“十三五”纲要同样精准的给出解决之道，即“推进普通国省道提质改造和瓶颈路段建设”。“十三五”期间，国家将以提升公路交通基本公共服务能力，改善人民群众出行条件作为主要指标，国省干线普通公路升级改造将是公路建设的重中之重。

加强农村公路建设是落实国家“三农”政策的重要举措，也是国家实施精准扶贫实现全面小康目标的重要抓手。俗谚说“要想富，先修路。”中央历来重视农村公路的建设，近三年来的政府工作报告均会提出新建改建20万公里农村公路的约束性目标。十三五期间随着中央打响扶贫攻坚战和全面推进农业现代化，农村公路将一直是国家重点建设的领域之一。

“十三五”纲要提出的公路建设领域重点围绕《国网规划》制定，可以总结为完善国高，稳推地高，提升国省道，加强农村路。

首先，完善国高。我国的国高网架构已经形成，但随着我国经济社会的不断发展，人均国民收入稳步增加，经济结构加快转型，交通运输总量将保持较快增长态势。根据《国网规划》预计到2030 年，全社会公路客运量、旅客周转量、货运量和货物周转量将分别是当前的2.7 倍、3.2 倍、2.2 倍和2.4 倍，主要公路通道平均交通量将超过10万辆/日，达到目前的4 倍以上，京沪、京港澳等繁忙通道交通量将达到20 万辆/日以上，现有高速公路服务能力和水平难以适应这样的发展。因此，本着公路建设适度超前的建设原则，“十三五”期间对于目前拥堵的国家高速路段进行的扩容改造是必要的。

第二，稳推地高。适度建设不是不建，而是精准的建。未来国家将加快实施新型城镇化规划和主体功能区战略，城镇化和城乡一体化在“十三五”期间将明显提速。因此，建设城市群内部重要节点城市和新形成的重要节点城镇之间的快速公路通道，将发挥公路引导区域空间布局的作用，改善中小城市对外交通。

第三，提升国省道。国省道是政府应该向公众提供的基本公共服务产品。公众通过国省干线普通公路网络能够舒适安全地到达目的地是交通公共产品最基本的要求。但是由于建设欠账较多，我国的国省干线网络道路等级和服务水平亟需提高。以国道干线公路为例，目前能达到二级及以上技术标准的普通国道路线约占60%。按照未来基本达到二级及以上标准测算，未来十五年共有约10万公里普通国道需要升级改造。各地区省道路网也存在巨大的升级改造空间。东部地区省市大量的二级标准省道服务水平已经难以应付日益增长的交通量需求。随着推进新型城镇化步伐越来越快，这种状况将更加严重。原有二级公路需升级改造为高等级公路。西部地区省份的省道网大多为三级、四级标准公路甚至砂石路。作为“一带一路”战略向西窗口的西部地区，公路基础设施也亟待完善。在中东部建立起以一级公路为主体，二级公路为补充的高等级公路并行线，将其作为高速公路网的重要补充，提升公众出行效率；在西部建立以二级公路为骨干，一级一幅公路为补充，一级全幅公路为重要节点联络线的路网，将是“十三五”期间我国国省干线建设的总目标。

第四，加强农村公路。2016年政府工作报告提出了具备条件的乡镇和建制村要加快通硬化路、通客车。“十三五”纲要则提出，加强县乡道升级改造，农村道路安全设施建设和危桥改造。由于农村公路等级低，大车、重车占比高，每年都会有新的需大修农村公路出现，政府一方面要完成每年20万公里的新建改建指标，另一方面还有应对不断出现的修补情况。因此，国家及地方政府在农村公路领域的投入也会逐年加大。

一、当前不适合PPP模式运作的公路项目

政府工作报告中提出了完善政府和社会资本合作模式（PPP），用好1800亿元引导基金，中央预算内投资将增加到5000亿元等举措。这几乎成了各领域紧盯的蛋糕，但相对于全国范围内要完成的1.65万亿元公路投资来说也只是杯水车薪。那么，缺口是不是都应该由PPP模式来补？笔者认为，目前阶段不是所有类型的公路都适用于进行PPP合作，比如对于国省干线的升级改造。

根据去年交通部面向社会公开征求意见的新《收费公路管理条例》，只有高速公路，新建一级公路连续里程50公里以上，独立桥梁、隧道，长度1000米以上三种类别的公路可以收费；国家确定的东、中部省、直辖市已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的（简称“二改一”），不得重新收费；新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。只有前三种公路才能采用使用者付费的交易模式进行PPP操作，而新建二级和“二改一”都不能按照使用者付费模式进行。以目前平原微丘区二类地区为例，新建二级公路的造价大概在每公里800万元至1500万元不等，“二改一”工程则为每公里3000至4000万元左右，加上每年运维费用和五年中修、十年大修的费用，对于社会资本来说投入并不低。被“绑”在一条公路上10年、20年只能通过政府补贴平衡建设和运维成本，显然是社会资本不愿接受的。

以二级公路为例，上世纪90年代中后期到2000年前后，各省区市上马了一批以BOT模式建设运营的二级收费公路。2009年由国家发展改革委、交通运输部、财政部制订《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》经国务院办公厅以国办发〔2009〕10号转发，全国范围内开始逐步取消二级公路收费。很多省区市特别是西部地区，在逐步取消收费后二级公路运营水平逐年下降。究其原因，政府每年给予运营方的补贴不足以平衡运营维护公路的费用，运营方又失去了收费收入，因此只得缩减运维支出，最终导致政府提前回购的结果。

《国网规划》提出，“继续实施收费公路政策，鼓励包括民间资本在内的社会资本参与国家高速公路建设。加大各级政府财政性资金投入，提高中央代发地方债券用于普通公路建设的比重，大幅增加中央资金对普通国道建设的补助力度。实施差异化的区域投融资政策，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。”这些指导性政策其实已经明确了什么样的路由谁来负责。总结起来就是：高等级公路、收费公路欢迎社会资本积极参与，国省干线中的普通公路则由国家和地方财政“买单”。

但是国省干线普通公路升级改造需求巨大，全部由中央及地方政府买单无疑也并不现实。为解决这一矛盾，国家层面应提供更多的政策保障，以引导具有资金实力，具有高效建设运营管理公路项目能力的社会资本，主要可以从以下几个方面入手：

1、简化审批流程。由发改、财政及交通运输部门牵头对有需求进行扩容、升级改造的既有国省道普通公路进行甄别，对符合条件的改扩建项目简化其立项审批流程，建立国省干线改扩建项目库并以年度为单位更新。

2、财政补贴政策支持。鉴于目前运营中的国省干线普通公路中由地方融资平台公司建设运营的存量项目占比较大，可对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量公路改扩建项目，施行存量项目奖补政策，即适用于《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》中对于存量项目的有关规定。

3、完善收益回报构成。目前政府将国省干线普通公路的建设定义为基本公共服务产品，未来趋势是逐步减少国省干线普通公路的收费，因此为了吸引社会资本参与国省干线的改扩建项目，应按《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》政府购买服务的基本原则，由财政及交通运输部门对于有社会资本给予合理回报，合理回报的构成可以包括：财政部规定的各项PPP补贴，交通运输部年度建设补贴以及通过沿线土地开发收益等。

4、加强绩效考核。在给予社会资本合理收益的同时，交通运输部门应对项目进行严格的绩效考核，“明确绩效目标，清晰反映政府的预期产出、效果和服务对象满意度等内容，并细化、量化为具体绩效指标，形成绩效指标体系。”依据绩效指标体系对项目进行全流程、全生命周期的绩效考核并与项目收益挂钩，对中修、大修等大规模运营维护活动进行单独的绩效考核。

“十三五”期间随着“一带一路”战略的深入实施，我国国省干线普通公路改造需求量最大的西部地区将成为国省干线扩容改造的主战场，政府相关部门通过进一步简政放权、实施各项奖励政策，完善PPP模式等政策和措施将打破目前该类项目对社会资本吸引力不强的僵局，为国省干线普通公路的改造建设提供新的解决路径。

二、目前适合PPP模式的公路类型

“十三五”期间公路建设中完善国家高速公路网、新建地方高等级公路以及西部老少边穷地区高等级公路三类建设项目是PPP模式大有可为的领域。

1、国家高速公路网扩容改造

目前此类项目交通量趋于饱和亟需扩容。“饱和”说明这一走廊带已被证明了拥有充足的使用者，通过使用者付费可预期未来足以平衡扩容改造和运维产生的成本，且可产生可观的收益。但此类项目往往存在既有的运营管理者大多为各省交通投资公司或高等级公路投资公司。若引入新社会资本操作项目，恐因权属转移等问题引发纠纷，影响项目的落地和推进。所以，建议尽量沿用原运营管理者作为社会资本与政府从新就扩容改造工程进行新的PPP合作。

2、新建地方高等级公路

此类项目属于新建项目，没有历史遗留问题，适合进行PPP模式合作。地方高等级公路的基本功能是服务于地方重要节点城市以及新型城镇化背景下形成的中小城市和新兴小城镇，潜在交通量较为可观。此类项目可根据交通量的预测结果来确定是单一按照使用者付费模式亦或是按照使用者付费加可行性缺口补贴模式进行操作。同时，根据《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号），社会资本可以取得沿线土地资源开发权作为对价。该政策的推出也有助于提高社会资本参与此类项目的积极性。

3、西部老少边穷地区新建高等级公路

此类项目大多为国家或地方战略性项目，比如有助于发展少数民族地区经济，有助于集中连片贫困地区脱贫，有助于提升国家边疆地区安全水平等，往往考虑的是社会经济效益而非财务效益。此类项目国家层面往往在预算内会安排专项补助，在建安费一项上有100%至50%不等的补贴。即便如此，西部老少边穷地区地方政府往往也无法承担高昂的建设费用和运维费用。国家的建安费补贴某种程度上降低了社会资本参与的风险，有的项目只需要社会资本配相对少量的建设资金，通过使用者付费加可行性缺口补助的形式基本可以平衡建设及运营成本并可确保一定的合理收益。

“十三五”期间，在中央“精准建设”政策的指导下，通过进一步完善国家投资、地方筹资、社会融资相结合的多渠道、多层次、多元化投融资体制，我国的公路建设必将朝科学化，合理化，效益化的目标更近一步。公路领域进行PPP模式的运作已经20余年，较之其他基础设施建设领域体制机制都更加成熟，相信建设之路已在脚下。

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