丽水市地下空间开发利用PPP项目（以下简称“本项目”）是浙江省丽水市政府首批推出的PPP重点项目之一，项目由丽水市住房和城乡建设具体负责组织实施PPP模式，并由中国投资咨询有限责任公司（以下简称“中国投资咨询公司”）具体担任PPP咨询顾问。项目自2015年3月开始启动，在丽水市政府有关部门的联合协作下，借助中国投资咨询的专业服务并历经诸多创新尝试后，最终确定浙江省基础建设投资集团股份有限公司为中标社会资本。本项目的成功运作为浙江省乃至全国范围内采用PPP模式推进城市地下空间开发、化解公共停车设施建设乃至公共服务产品供给融资难题提供宝贵的项目经验。

2014年底以来，国家就推进PPP出台一系列政策文件。与此同时，浙江省人民政府、丽水市人民政府也相继出台了《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）及《关于促进社会资本进入公共设施建设领域的实施意见（试行）》（丽政发〔2015〕4号）等政策文件，以推动辖内PPP模式在城市基础设施及公共服务领域的发展。在此背景下，根据丽水市政府规划部署，由丽水市发改委牵头、丽水市各相关部门协助、丽水市住房和城乡建设局组织实施本项目，旨在增加城市公共停车设施的供给，改善城市停车难、行车难的现状，提高城市运营管理水平，同时创新公共服务项目投融资机制，缓解当期财政支出压力。经过较长时间的筹备，本项目自2015年3月正式开始启动，并引入中国投资咨询公司作为专业中介机构协助完成。

一、项目识别阶段

2015年初本项目被纳入丽水市PPP项目库后，丽水市人民政府授权丽水市住房和城乡建设局作为项目实施机构负责统筹项目的实施。为保证项目执行质量，丽水市住房和城乡建设局聘请中国投资咨询为本项目的PPP咨询顾问。

项目团队与项目实施机构就本项目信息及相关需求展开多次讨论，在完成对项目的深入了解后，项目团队开展对项目初步的物有所值评估和财政承受能力论证，为下一步工作的顺利开展奠定了基础。

二、项目准备阶段

在本项目通过物有所值评估及财政承受能力论证后，中国投资咨询即开始项目实施方案的编制工作。项目团队结合本项目实际情况，参照同类项目运作经验，编制完成初步的实施方案。随后，方案上报由丽水市发改委牵头，丽水市财政局、审计局、国土局、建设（规划）局会同相关行业主管部门及其他关联单位或专家成立的“5+X”PPP项目联合审查小组开会审议。鉴于本项目交易结构较为复杂，涉及主体权益较多，对于项目具体的运作方式、回报机制等各方也有不同的意见。经过三轮的联合审查小组会议，并经市政府审批，最终确定了本项目的交易结构、回报机制、风险分配、监管架构、采购方式等核心问题，并定稿项目实施方案。

三、项目采购阶段

在项目实施方案通过丽水市政府审批后，项目团队着手编制PPP项目协议及采购文件。由于本项目涉及项目用地出让，与PPP社会资本采购程序相对独立，故根据项目实施方案的设计，由丽水市住房和城乡建设局与丽水市国土资源局联合通过土地挂牌形式确定中标投资人，完成PPP社会资本的采购。在完成PPP项目协议编制的同时，项目团队主动与丽水市国土资源局对接，协助其完成土地挂牌文件的编制工作。

2015年10月17日，丽水市国土资源局正式发布该项目土地挂牌公告，同时中国投资咨询在浙江省政府采购网同步公告本项目PPP采购信息。公告期间，共有3家社会资本表示意向。11月17日，项目正式组织挂牌，并最终由浙江省基础建设投资集团股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基础建设投资集团股份有限公司作为最后中标人，与丽水市城乡和住房建设局就丽水市地下空间开发利用PPP项目协议的部分可变条款进行谈判，并最终达成签约意向。本项目建设用地挂牌结果公示期满后，双方将择日完成PPP项目协议签约仪式。至此，丽水市地下空间开发利用项目PPP招商基本顺利完成。本项目也成功入选浙江省第二批PPP示范项目。

一、借力PPP模式，拓展城市地下空间资源

伴随着43号文出台，传统的地方政府融资渠道遇阻，政府提供公共服务产品能力与社会需求差距加大，同时，有限的城市空间也限制了公共设施供给的增速。为化解上述问题，丽水市政府决定借力PPP模式，借助社会资本的优势开发拓展城市地下空间，增加公共停车设施的供给，促进公共停车设施投资的多元化以及经营的规模化、产业化，化解地方政府公共服务设施的融资困境。

8月，国家发改委等七部委联合印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，意见明确以停车产业化为导向，充分调动社会资本积极性，鼓励采用PPP模式来建设停车楼、地下停车场、机械立体停车库等集约化停车设施。本项目的立意与本意见完全吻合，更进一步调动了社会资本的参与本项目的热情。

二、量身定制，针对性选用DBFO方式运作

鉴于本项目前期工作只完成了规划设计，确定了主要经济指标，为了充分发挥社会资本的专业优势，提高项目运作效率，项目团队为本项目选定DBFO（即设计-建设-融资-运营）模式来具体运作。根据项目的实施方案，中标社会资本须在满足各项规划设计条件的前提下全权负责项目的设计、投资、建设及运营。

三、捆绑开发，发挥项目规模效应

根据项目规划设计的要求，项目拟新建停车位不少于1448个，包括机械立体停车库车位不少于270个，地下停车位不少于1150个，地面停车位不少于28个。项目总用地面积约4.6万平方米，其中地上建筑面积需控制在8400-9500平方米，地下建筑面积控制在35450-39815平方米。项目总投资额约2.8亿元。

本项目中拟开发的六个地下空间相对规模均不大，若单独招商则较难吸引实力较强的社会资本，从而无法实现高质量的投资建设及运营管理。因此，为增强项目吸引力，发挥规模效应，本项目将六个地下空间开发进行捆绑运作，以期引入实力雄厚、具有专业经验的优质社会资本。

四、优化绩效，公益性与经营性结合

本项目允许项目公司在按约定要求提供公共停车服务的同时配建部分商业面积，将项目的公益性与经营性相结合，提高项目的吸引力。丽水市住房和城乡建设局代表丽水市政府授予项目公司22年的特许经营权包括六个公共停车场的建设、运营与移交，运营期内的公共停车服务收入归属项目公司，运营期满运营权移交还政府方。同时，项目配套商业所有权归属项目公司，项目公司可通过租售获取收益。

为优化本项目的绩效导向，明确了公共停车服务的收费收入和配套商业的租售收入部分均由社会公众决定，政府给予确定的可行性缺口补助，项目实际收益率风险由社会资本自行承担。

五、创新采购，土地出让与PPP社会资本采购结合

由于本项目中涉及商业运营，项目用地无法通过划拨方式交付使用，而只能通过招拍挂的形式出让。但在现行法律框架下，土地招拍挂的程序与PPP社会资本的采购程序是相对独立的，若分别执行土地招拍挂程序和PPP社会资本的采购程序，则可能面临通过土地招拍挂程序获得本项目用地使用权的投资人与通过PPP采购流程选定的投资人不是同一个，导致项目无法执行。

为解决这一矛盾，本项目创新地将土地出让与PPP社会资本的采购相结合，即通过一次土地挂牌程序出让全部项目用地，同时将PPP项目协议作为挂牌文件的附件，协议明确核心条款不接受谈判，参与竞争项目用地的投资人即视为接受PPP协议主体条款。相应地，项目的土地出让合同作为PPP项目协议的生效前提，土地出让合同提前终止，PPP项目协议也即提前终止。

一、勇于创新，积极探索PPP新思路

自2014年下半年开始，PPP相关政策陆续出台，PPP作为新的投融资模式火速成为地方政府的“新宠”，多省市推出PPP示范项目库，举办各类PPP项目推介会。但具体到每个PPP项目，现有的法律、规章、制度并不能涵盖执行过程中的各个方面，很多时候甚至不能很好的相互衔接，这给政府、社会资本及PPP咨询机构出了不小的难题。如何确保PPP项目合法、合规的同时解决操作过程中的矛盾问题，创新不可避免。这需要各参与方积极思考、勇于创新，不拘泥于程序，在现有法律框架范围内探索新的操作思路。

二、充分论证，推动PPP谨慎前行

与政府迅速推出PPP项目不同，各项目在具体执行过程中则相对比较谨慎。本项目从实施方案编制开始到土地挂牌程序完成及投资人确定共经历约八个月的时间，这直观印证了政府方在推进每个PPP项目落地过程中的谨慎态度，并不不急于求成。每一次创新的提出，政府方均会反复论证其可行性与合规性，社会资本也会充分测算、衡量项目的收益性和风险性。而作为第三方的中介机构，中国投资咨询则综合各方诉求，促使项目执行更加科学、合理。

三、专业咨询，体现专业服务价值

在项目实际操作过程中，由于项目涉及较多主体方，交易结构较为复杂，项目沟通讨论的工作量非常大，对于项目是否有必要采用不同的运作方式、财政补贴的年限及补贴方式、社会资本的采购方式等问题，不同职能部门有不同的意见，咨询工作常常会陷入困境。此时，清晰的操作思路及全局的协调能力显得十分重要，项目团队需要充分发挥专业作用，从专业咨询的角度提供专业意见以化解分歧，引导各主体达成一致，从而确保项目成功推进。

随着PPP模式在各地区的推进，2015年初丽水市成立丽水市政府和社会资本合作项目联合审查工作领导小组办公室，并确定了首批15个PPP重点项目，其中包括丽水市地下空间开发利用项目。本项目拟通过引入社会资本，拓展城市地下空间开发利用程度，增加城市公共停车服务供给，提高项目运营管理效率，同时激活民间资本投资活力，创新公共基础设施项目的投融资体制，缓解政府短期财政压力。历时近八个月时间，本项目完成社会资本采购，并确定最终投资人。项目在实际操作过程中历经诸多创新，为同类地下空间开发项目采用PPP模式运作积累了一定的经验。同时，本项目被纳入浙江省第二批PPP示范项目。

（本文系独家原创稿件，未经授权，不得转载。经授权转载时，请注明来自中国投资咨询，对未注明来源的，我们将保留追究法律责任的权利。文章内容不代表公司立场，不作为投资及决策直接依据，仅供参考。）