焦小平 财政部政府和社会资本合作中心副主任

尊敬的各位来宾大家下午好！非常荣幸出席第一届中国PPP融资论坛。PPP就像一场足球赛，上半场通过科学规范，充分竞争的方式选择一个最有能力最适合的资本项目人，下半场最关键的要解决融资的问题。PPP融资表现方面第一资金密集型，第二投资时间长。如果一次融资和二次融资解决不好，PPP的落地是解决不了的。

今天趁这个机会跟大家分享三个方面的信息。第一方面，中国新一轮的PPP的改革，它的新内涵。第二当前由财政部牵头推进PPP的具体想法和策略。第三当前在推进PPP的两年当中面临的一些挑战和出路。

第一个问题，中国经过三十年的发展，我们创造了世界的奇迹，但我们的经济进入了新的常态。表现为速度的变化，结构的变化和效率的变化。中国虽然在三十年中特别是在2008年经济刺激之后，政府过度融资引发了后遗症。第二个我们对质量、结构问题，也就是全要素生产力的提高没有放在更重要问题。

第三个问题，过去经济发展是政府主导下的市场经济改革，如何中国在新的历史时期走出新常态，适应新常态，引领新常态，中国迈向中高级的发展水平，这是中国在新常态三个路径的三个出路。

新内涵

第一个问题，新的预算法出台，并不是说政府不需要融资了，而是说我们需要用一种新的方式，既要解决当前的问题，又要解决可持续的问题。我们的问题是结构性问题，也就是说中国在目前的发展中，以需求拉动的空间十分有限，但在供给方面的改革空间非常大。第三个出路是以我们发展的动力为主，我们是以政府为主，还是以市场为主。

正是在这个大的背景下，如何在中国未来两大发展动力的问题上，解决第一城镇化的问题，第二公共产品供应的问题。在这两大发展中，我们必须通过一种创新的方式，解决中国新的发展机制和动力的问题，我想PPP就是在公共产品、公共领域引进市场竞争机制，增加改善优化公共产品服务。也就是说在2014年以后，中国对PPP有新的定义，PPP不仅是政府的融资的手段，更多的是一种公共产品公共服务新的市场供给方式。

想法和策略

第二个问题，PPP是公共产品体制机制的变革。我觉得从三个方面来理解。第一个，国家治理体系和治理能力要发生根本性变化，要在法治的框架下实行政府和市场平等合作；第二个，在市场能做的要发挥以市场为主；第三我们新一轮的改革要以顶层设计为主来推动，更加强调改革的整体性、系统性和协同性。

PPP最终可能表现为一个项目，但一个项目就像一个皮影，皮影要能够变成皮影戏，后面的三条改革必须要跟上第一条行政体制改革，如果我不简政放权，社会资本进不来。第二个问题，社会资本没有任何免费提供公共产品的义务，我们在公共产品公共领域反对暴利的情况下，如何给社会资本一个明确的投资回报机制？

一种是来自于市场收费，另外一种是政府的付费必须跟上，我们的财政管理不和PPP的结构进行衔接，在PPP的市场上，投资者利益在机制上就不能得到保证。第三条，PPP虽然是公共产品，公共服务，但主要集中在基础设施领域，如果市场能做的，我们政府依然去投，那挤出效应必然发生。

虽然三十年基础设施有很大的发展，但效率、创新都存在不足，特别是在当前财政收入吃紧的情况下，我们必须改革。市场能做的，政府不要再去投。第四，我们要发挥社会资本、技术创新、管理创新的作用，提高基础设施从建设到运营的整体优化。PPP是物有所值的模式，法治情况下的平等合作，合理的风险分配和收益挂钩，要关注建设运营维护全生命周期的优化，我们财政的预算管理的付费必须要PPP的投资机制挂钩。第五，PPP是公共产品公共服务，在识别准备执行到最后的绩效必须全过程公开。

PPP在中国不是一件新鲜的事情，在2014年新的PPP改革以前，主要是我们政府解决融资问题。第二个阶段，PPP是一个公共产品、公共方式供给方式、市场化方式的改革。共同点都有融资功能，而且PPP的融资功能杠杆更高，我们现在推行的10到30年，时间和空间杠杆率更高。不同点是，过去仅仅以融资，第二新的版本是我们全功能生命周期各个环节的优化。

第三合作时间，过去一般是三到五年，这次财政部推示范项目最短十年以上。过去竞争不充分，PPP是充分竞争，选择能人不回避熟人。过去透明度不高，我们在PPP不能在识别、准备、采购都要进行公开，不违反国家商业秘密都要对社会公开。按照十八届三中全会中央由财政部来牵头进行PPP顶层设计，这个顶层设计不是财政包打天下，而是在统一政策框架下发挥自己的作用。

挑战和出路

第三个问题，是PPP法律救济问题，过去我们的PPP主要以特许经营为主，它的法律救济是按照行政活动进行设计。这就给社会资本法律救济一个担忧，但在新的PPP制度设计的时候，应该民商法和行政法并重，合同是规范政府和市场双方的一切准则。另外一个问题，PPP主要在公共产品公共领域，关系到广大老百姓的利益，所以对PPP的监管，政府反而要更加关注，如果这时候项目公司违背了相关的公共政策和法律，政府依然对他进行严格处罚，这时候是按行政法进行救济。

第四个问题，PPP到2014年放大了，突然热了。我一直在反思这个问题，个人觉得有三个原因，因为我们市场放开了，活力出现了，放开市场准入。第二个问题，因为我们政府在PPP的付费机制上不仅仅是使用者付费，我们增加了两种形式，政府和市场混合付费的VGF模式以及完全政府付费的模式。

第三个原因，因为我们对整个PPP的架构设计进行了统一规范和制度设计，让这个市场更规范更透明。所以我认为这三个原因是目前PPP突然放大的主要原因，当然还有其它的原因。所以从付费机制来说，新的制度设计对PPP市场进行了扩围。

我们一定要立足于公众、社会资本和政府利益的三赢作我们所有制度设计的基础。我们目前主要是从三大支柱进行建设，第一个制度建设，第二机构建设，第三PPP是一个深化改革，必须积极规范推进。所以在2014年到2016年都通过示范项目的模式。制度层面，第一个法律，目前在政府的预算法和政府的采购法，对PPP相关的规定已经写入。第二目前财政部牵头的PPP的立法和发改委牵头的特许经营的立法正在准备中。

PPP政府来说是一种市场机制，对于市场来说，它是一种商业的模式。如果让这个商业模式标准化，必须要有路线图，明确的标准，这样才可以大规模推广。所以操作指南就是解决操作性的问题。

第四个问题，PPP制度的基石，合同管理的问题，合同管理问题按成果的国家标准化才是最佳路径，但中国是一个PPP新兴市场的国家，我们的机构能力、市场能力和老百姓的接受度还是在发展阶段，所以第一阶段在合同指南指导下甲乙双方来商定合同，第二步在各行业探讨出标准的案例分享第三部，分行做标准化管理。PPP操作不管在识别、绩效产出和付费都要有相应的标准。现在我们应该说分三个层面，法律、政策、操作层面进行规范。

第二问题，有制度了，有没有人来统筹做好？这次PPP的改革是供应侧的管理，住是政府要简政放权，优化服务，如果做不到谈不上PPP。第二个，政府必须要有统一的执行机构，去年总编办同意成立一个机构中心，在财政部现有的基础上机构进行重组，完成PPP的目标。目前从财政部到各省都建立了相应的PPP机构。

我们为了推进全国PPP的一体化建设，我们的财政部国家PPP信息管理平台，在12月份正式运营。这个平台借用英特网的管理模式，它有三大功能，第一信息统计功能，第二网上监管功能，第三网上分享功能。

第三个，PPP专业性非常强，政府的机构能力是不够的，我们必须要发挥律师、会计师、工程师专业机构的能力，所以我们在政府的准备阶段要通过购买服务的形式，让第三方市场起来。我们目前正在跟世界银行谈，如果推进PPP，我们准备利用世行贷款2亿美元，分贷给各省，建立将近40亿的TDF基金，这个基金专门用于各位政府在项目准备阶段购买相应的服务做实施方案。

第五个问题，社会资本，虽然PPP是一个商业模式，但社会资本不是普通的行业，关系到广大老百姓利益，有强烈的社会责任感。金融的社会资本如果想要暴利不要来，但PPP是基础设施，肯定给你一个长期、稳定可靠的回报。

另外在示范项目，我们准备在2014年到2016年每年推出一批示范项目，我们先出30个项目非常困难，今年第一次的回顾检查中已经有3个项目被调出，因为大家对当时什么是PPP，PPP有哪些核心因素？甚至谁能代表政府都不了解，这30个项目，到目前1800亿覆盖15个省，覆盖5个领域。目前来说PPP主要集中在交通、水、城市建设这些领域。

经过一年之后，我们又进行了第二批项目筛选，分四个组，由专家封闭打分，这次评比只有过了60分的才可以作为示范项目，所以说这个示范项目不仅是数量的变化，地理覆盖的变化，基本覆盖所有的省市，跨到13个行业，特别是让我们高兴的是社会的项目占到12%，使用者付费占到50%，另外两类也占到了50%。

所以从我个人的市场判断，因为使用者付费的项目会越来越少，后两类的项目会越来越多。第三个我们所有的项目，城市建设低碳项目的比例非常高。上海的环境问题并不轻松，虽然也是蓝天白云，但也要100多，我们呼吸到肮脏的空气就不是现代化，绿色低碳的基础设施必须放在头等重要的位置。

我们也做了一个大的结构分析，另外一个从两批项目来说，大家看到还是在交通类项目比较多，因为交通类项目相对使用者付费。第二类是市政工程，第三是环境，第四类是片区开发，因为将来中国融资平台关闭之后，老城改造，新的城区开发怎么解决。

所以我们主张将来在政府法治框架下，应该允许社会资本建设城市、维护城市和运营城市。这个片区项目至少是200亿、300亿的项目。总的来说，我们通过两年的建设，第一PPP已经覆盖了我们中国主要的省份，第二PPP已经覆盖了大多数的行业，第三PPP在各地的稳增长调结构、惠民生、促改革中成为一个重要的抓手。但我们也有很多假的PPP，伪PPP存在。

第三个，我们存在了很大的挑战第一个就是观念问题。我们很多的政府还把PPP以融资为主，并没有做到一种根本的变革。第二个问题，我们的政府机构能力和社会资本机构能力都很弱，政府的机构能力，比如说我们的立法，我们的制度，我们的融资问题等以资产负债表的融资转向项目融资。

第二个社会资本出现投资运营混合体，这方面都有很多的事情做。第三我们的专业机构，PPP的市场突然放大，我们专业机构对PPP新的内涵把握补助。我们的实践走在前面，我们的理论和我们的专业研究走在后面。比如说物有所值的定量分析，风险分配的管理架构，财政承诺和预算管理问题以及预算的长期财政可承受力的问题，以及包括融资股权融资混合以及债券证券化的问题。

这么大的问题，但我从中国改革开放的实践来说，只要改革就会发展，因为改革解决活力和动力的问题。我坚信PPP最终的目标是建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场，而且我也坚信中国在三年内会成为全球最大的PPP市场。

最后再讲一点PPP是一种新的改革，如果我们的理念、文化跟不上，不可能造成先进性。我们PPP必须是法治，市场能做的情况下，必须以市场为主，第三个政府、公众都要实现合作共赢的目的，谢谢大家。

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