地方财力左右基建稳局 社会资本成落地关键

来源于:经济观察报 日期:2022-05-13 浏览:1032

“我也看到了,中央财经委开会要求加强基础设施建设。但是需要做的太多,从我们的角度来看,首先就是资金来源的问题;其次是项目筛选的问题;再次就是政府营商环境的问题。”4月27日,一位地方政府人士对记者表示。

4月26日,中央财经委员会第十一次会议强调,全面加强基础设施建设,构建现代化基础设施体系。

会议表示,要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设,把联网、补网、强链作为建设的重点,着力提升网络效益。此外,要加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设,布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施,加强公共卫生应急设施建设,加强智能道路、智能电源、智能公交等智慧基础设施建设。并对加强农业农村基础设施建设提出部署。

上述地方政府人士告诉记者:“财经委的会议方向很正确,我的理解是通过基建投资吸纳就业人口,同时承接房地产投资的产业链条,达到稳增长的目的。但是现在地方政府资金非常紧张,前阵子去县区调研发现了诸多问题,这些问题在财政上有着集中体现,其中财力紧张是最大的问题。”

28日,大岳咨询董事长金永祥告诉记者,上述财经委的会议表明基础设施投资是一个长期的事情,未来数年内,基建都是稳增长的抓手之一。这次提出超前实施基础设施,主要目的在于稳增长。现在经济发展压力比较大,财政紧张,所以超前进行基础设施投资来稳增长。

4月29日召开的中央政治局会议提出,“要全力扩大国内需求,发挥有效投资的关键作用,强化土地、用能、环评等保障,全面加强基础设施建设。”

中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国认为,做好基础设施建设要解决政府不敢上、投资人不敢投、金融机构不敢贷的问题。

首先是做好地方政府整体的财政与投融资筹划,基础设施建设要建立在中长期财政可持续的基础上。其次要构建和完善基础设施项目价格形成机制、市场回报机制、投资平衡机制,解决基础设施行业长期可持续发展的问题。同步推动基础设施项目长期资金筹措、以及财政投入、项目融资的配套政策,基础设施建设必须解决资金问题。最后是准确、科学理解PPP规范发展、隐性债务防控相关政策要义,把握好“稳投资”和“防风险”的关系,防止走向所谓“规范”的极端,而忽视了“发展”。

现状

上述地方政府人士认为,现在地方政府启动各种投资的困难比较多,“我们本地已经连续多年没有大项目上马,大项目指的是投资额20亿元以上的项目。今年市里要求交通投资150亿元,到现在财政一分钱没见着。”

他以交通类基建举例目前面临的难题分析说,首先县区一级的政府大部分只能保证工资,甚至有些还保证不了工资。拿什么钱来投资基础设施?

第二,专项债在经历几年发展之后,县区一级的付息压力已经开始显现,而且地方政府的项目很多是公益性项目,哪来那么多收益覆盖成本,为了付息只能从基金预算或者一般预算偿还。

第三,也是最重要的。土地收入下滑,对于地方政府来说是雪上加霜。财政部公布的2022年第一季度财政收支数据显示,国有土地使用权出让收入11958亿元,同比下降27.4%。 而去年同期国有土地使用权出让收入16467亿元,同比增长48.1%。

第四,政策问题,特别是土地指标的问题,在交通类大项目上体现得特别明显。

面对财经委会议提出的新基建等科技类基建项目,另一位某地方政府负责科技类项目的人士也告诉经济观察报,从他们的经验来看,基本上是将产业全部下移到县区和产业园区,市这一级利用绩效考核,分解给工业园区招商和落地项目。当然,这也导致园区压力很大。

“现在做的主要是通过产业链先把龙头企业引进来,然后再吸引上下游的产业链。比如,自主创新的科技软件产业园跟知名的研发机构合作,争取形成产业集群。”上述负责科技类项目人士告诉记者,现在市本级主要做普惠性政策,同时用财政资金做引导。比如,财政可以做一些产业引导基金。产业政策是引导,与之配套的是做基金,以股权的形势投小投早,比如为专精特新的企业注入股权,然后吸引企业进入本地。“但是,在实施过程中也出现了一些问题,主要是资源集中的问题,比如,现在一些财政收入比较靠后的城市,六保和六稳是主基调,没有多余的资金投入产业发展,这样就变成了恶性竞争,越是财政宽裕的地方产业发展越好,越是良性运转,获得支持也越大,反之亦然。”

社会资本

本次财经委会议数次提出吸引社会资本进入基建设施领域。“要多轮驱动,发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用,分层分类加强基础设施建设。推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。“文中数次提到社会资本,一次提到政府和社会资本合作。”金永祥认为,这种情况在近几年的政府文件中比较少见,说明从政策层面上,中央政府高度重视社会资本的作用,PPP模式(政府与社会资本合作)将继续在构建现代化基础设施体系过程中担当重任。PPP是经过实践证明比较有效的高质量基础设施投资模式,通过PPP整合社会资本和政府资源,能够提高全社会的投资效率。

在上述地方政府人士看来,PPP模式并不乐观,不乐观并非是社会资本不愿意参与,而是在于地方政府的履约能力,“新官不理旧账”仍是一个长期存在的问题,现在政府面临换届,换届之前领导签订的合同是否还能履行、如何履行?社会资本心里没底。这位人士还说:“在2021年,我们这边欠社会资本的支付款大约5亿元左右,但是一分钱未给,幸亏都是央企没有闹开,也没有打官司。”

金永祥认为,财经委会议提出要规范发展PPP,这意味着PPP在以前发展过程中遇到的各种问题受到了中央的重视,未来在推进新的ppp时都将得到解决,比如:基础设施建设的前期论证问题、基础设施的回报机制问题、社会资本运营能力建设及专业化问题、地方政府的监管能力建设问题、重建设轻运营问题、市场化过程中充分竞争和合理竞争问题以及客观评价PPP及PPP与其它政策的比较问题等。

政策问题

在上述地方政府人士看来,财经委会议指明了方向,但是落地还是需要一系列得配套政策。他观察到,现在不少地方政府都在观望政策的执行和落实情况,毕竟每次新的政策出台以后,以前定的并没有停止执行,涉及政策套政策,他们也不知道怎么做?

比如,他前阵子去县区调研时发现了一些情况,也没有定义是否违规,但是隐性债务的处理和清出非常难做,特别是一些经济困难的县区自身财力并不充沛,为了清出隐形债务抽走了不少财力,又要为了发展和其他资金需求不得不去融资,借医院之类的公益单位融资。

“现在党政同责,如何处理隐形债务问题?算隐形债务,党政同责,不算,又是刚性兑付。”上述地方政府人士说。

大岳咨询总监唐凤池认为,还要给地方政府营造一个良好的宏观政策环境。“对地方政府领导来说,需要一个相对宽松的政策环境。目前地方政府领导面临着很大难题:不做事不行,上有绩效考核的压力、中有历史遗留问题需要解决,下有民生需要改善。想做事也很难,没钱,得想办法解决,想办法就容易犯规,很可能被审计出违规的现象。”

唐凤池称,“从国家层面来说,应该打消地方政府领导的一些顾虑,鼓励真正想做事情的人,鼓励地方政府投资人想干事、干好事,增强他们做事的信心。”

上述地方政府人士也认为,基建投资的落地还要有金融配套政策,同时要解决地方政府资本金的问题。他建议增发一般债券,或者基建特别国债,取消或者废止部分之前与投资建设冲突的政策,给与地方政府增量资金或者资金来源通道做项目资本金。