PPP大潮中，代理机构怎样才能更好地拓展招标代理业务，做好PPP项目采购工作？在“中国政府采购峰会2016”第二分论坛上，本报特邀部分集中采购机构、招标代理机构及第三方认证机构有关人员就此展开探讨。

最近两年，PPP模式加速落地，继完成制度建设、机构设置、政策扶持、项目示范等工作后，越来越多的领域正向社会资本开放。业界称，我国PPP的推广应用步入1.0时代。

然而，由于PPP对大多数人来说是新生事物，其推广实施具有艰巨性和开拓性。一方面，要做好PPP模式的顶层设计和制度安排，确保PPP项目推广应用不偏离正确的发展方向；另一方面，要对国有资本和民营资本实行“一把尺子”“一个标准”，提振社会资本参与的信心。更关键的是，还要打造一支具有专业水平的队伍，确保每个PPP项目规范运作，经得起时间的考验。做真的好的PPP项目，或许这些政府采购一线工作者更有发言权。

◎PPP1.0时代的典型问题与挑战

主持人：欢迎各位嘉宾参与我们的讨论。今天，我们的主要议题是了解PPP项目政府采购管理和操作中的重点难点问题，探讨新形势下如何更好地拓展代理业务，做好PPP项目采购工作。

目前，各地在组织PPP项目招标采购过程中，存在哪些共性的问题？各位嘉宾更关注哪些方面？

薛子成：在公共服务领域推广PPP模式，是党中央、国务院确定的一项重大改革任务。我省作为首批试点省份，在全省范围内积极探索推广运用PPP模式。据统计，江苏省政府采购中心两年来共完成40个PPP采购项目，投资总额890.65亿元。通过招标节约投资额27.99亿元，年节约运营补贴4.08亿元，为推动我省经济发展、服务民生做出了积极贡献。

总体看来，我省PPP模式仍处于适应和调整阶段。就政府采购环节而言，主要存在以下问题：

一是法律法规尚不健全。由于缺乏专门立法，PPP项目各环节如何适用现行法律不尽清晰，各方利益难以通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。同时，配套政策也有待完善。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等文件属于部门规章，缺乏操作细则。而PPP项目涉及面广，税收、土地、价格、融资等配套政策都需进一步完善。另外，由于国家部委多头发文推动PPP模式，政出多门，给基层部门执行相关政策带来一定困扰。

二是民营资本中标比例不高。从我省省级试点项目来看，2016年1-9月已完成采购的31个项目，大部分中标者为国有或国有控股企业，民营资本仅中标10个，投资额115亿元，占比14.4%。分析其原因，第一，由于PPP项目操作复杂、技术要求高，一些地方政府担心与民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力。如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。第二，民营资本因权益保障不足，担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。第三，PPP一般是长期合同，需要民营资本先垫资，民营资本融资成本较高，现金流有限，加上一些项目投资回报率低，导致民营资本参与积极性不高。第四，民营资本的能力有待培育。目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外，不少领域特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本，客观上造成国企特别是央企唱主角的现象。

三是采购环节操作执行中存在不规范现象。有的PPP项目一经批准入库，跳过政府采购环节，找某些金融机构直接融资建设，继续增加地方政府债务；有的项目既想要PPP头衔，享受PPP项目的待遇，又不想按PPP规则办事，以政府会议纪要形式直接指定社会资本合作者，再到财政部门申请单一来源方式采购；有的实施单位对竞争性磋商采购方式存在误解，真正在磋商环节进行磋商的款项和内容十分有限，竞争性磋商的“磋商”优势未得到充分发挥。

王志刚：关于PPP，我想提醒大家两点：第一，PPP项目虽然是公私合作，但是它有一个属性不应被忘记，即它使用或占据了一定的公共资源，无论是政府授权，还是政府投入了部分资本，或是政府在运营中给予了一定的补贴。第二，PPP项目承担了社会公共服务功能，建设运营周期长，且主要应用于基础设施领域和民生工程，百姓看得见、摸得着，因而社会示范效应显著。

基于这两点，我想和大家分享一个我所关注的问题——在PPP项目招标采购环节如何落实政府采购政策。《政府采购法》第九条明确，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。《政府采购法实施条例》第六条对此进一步作了补充完善。那么，在PPP项目采购中，这些政策如何实现？

PPP项目主要有两类大型基础设施，一类是经济类基础设施，如港口、铁路、机场等，一类是社会服务类基础设施，如保障房、剧院、市民中心等。我认为，在选择社会资本时，应考虑整个PPP项目的全生命周期成本，考虑是否通过项目的建设、运营支持了本国货物、节能环保企业的发展。以政府强制采购节能产品、优先采购环保产品的政策为例，制定这些政策，本意就是通过提高制造业的技术门槛，达到节能减排、保护环境的目的。PPP项目的物有所值，不应仅考虑短期效果，还应对项目全生命周期成本作通盘考虑，包括节能、环保示范效应，对推动技术进步、促进绿色发展的积极意义等。

高轩：薛主任提到了PPP项目采购实践中的几个问题，给了我很多启发。PPP模式是舶来品，相关国家的政治经济制度、社会结构、文化心理等与中国发展现状并不完全匹配，现阶段我国推广应用PPP模式，主要是解决近中期的改革、民生、持续增长及就业问题，很多项目并没有很充足的经营性，但也冠以PPP项目名称，实际是融资做建设，所以没有实现物有所值，也没有发挥PPP应有的作用。

经常有人问我，为什么PPP项目不仅做不到物有所值，而且感觉成本还越来越高了呢？我认为，第一，很多人没有把PPP项目真正当成PPP项目来做，适用的项目范围和出发点存在问题；第二，PPP刚开始推行，真正具备专业能力的投资主体和市场竞争并没有形成。以地铁建设为例，能融到大额资金的投资人都是中建、中铁建、中交等大型国有施工企业，纯施工企业与做投资运营的企业在专业性上有着较大差异，不能很好地控制全生命周期成本。另外，部分可采用总承包或政府采购的项目包装成PPP项目也必然增加了管理成本和财税成本。PPP模式的核心是能否实现物有所值及提供有效供给，想要做好PPP项目，还要多从项目的策划、市场竞争、专业化等方面着手。

可以说，当前是PPP1.0时代。虽然PPP模式的基础理论、顶层设计、制度体系、操作运行存在这样那样的缺陷，但越来越多的领域正在向社会资本开放，越来越多的合作模式应运而生，新的经济增长点也越来越明朗。如果我们错过了这五年、十年的发展机遇，以后要想追赶可能要花费更大的成本。

◎根据项目特点选择采购方式

主持人：大家都接触过不少PPP项目，您认为哪种采购方式更符合PPP项目的特点？

高轩：竞争性磋商方式灵活、时间短，可在评审过程中调整边界条件，但在应用中可能引起竞争性不足。竞争性磋商邀请供应商的方式有三种：一是发布公告；二是随机抽取；三是采购人和评审专家分别书面推荐。后两种模式都可能造成对投资人的限制和排挤。PPP项目实施过程中，采购人、咨询机构一般已对投资人进行了一定的市场调研及测试，就主要边界条件及合同条款会与潜在社会资本进行反复沟通，在项目采购阶段，边界条件、竞价因素已经基本明确，合同的基本条款也比较成型了。个人认为，如果不是特别新型的PPP项目，或采购人想利用社会资本的专业能力策划、优化设计的PPP项目，原则上推荐公开招标。公开招标可降低供应商的风险，还可采用两阶段招标方式，解决项目实施方案的某些不确定性。

周伟：采用什么方式选择合作社会资本，要看采购需求和项目特点。

如果把PPP比作政府和社会资本的联姻，那么，公开招标就相当于比武招亲，一次性选定伴侣，而竞争性磋商就像谈恋爱，经过多轮沟通走向婚姻殿堂。但实践中磋商用得不是很好。原因有两方面：第一，很多人对竞争性磋商存在误解和偏见，认为磋商不规范，事实上并非如此。第二，一些项目中，竞争性磋商的边界条件在做项目实施方案时都已达成了，到了磋商环节，能够进行磋商的款项和内容十分有限，也就是薛主任刚刚提到的那个问题。在项目实施方案、采购需求、核心技术参数等都不够明确的情况下，采用竞争性磋商较为适宜。

我们之前做过一个停车场建设项目，政府补贴一部分资金，主要通过使用者付费获得回报。社会资本对周边的停车规划、交警巡逻频率等提出了要求，而政府表示无法接受，既无法允诺停车场周边不能随意停车，也不能允诺交警多长时间能过来巡逻一次。在我们咨询公司来看，要解决这个矛盾难度非常大。但到了磋商阶段，社会资本提出了一个方案，既然政府不愿做承诺，也没有相应的人员来拍摄违章，社会资本可以派人拍摄。每拍到一个违章，政府罚款200元，分给社会资本50元。虽然这个方案最终没有被接纳，但它其实提供了一种解决思路。所以我们建议，PPP项目采购中，如果有可能，应尽量采用磋商方式，充分发挥社会资本的优势。可能几家社会资本在磋商环节提出的解决方案，比任何一家专业的咨询公司做得还要好。

我也注意到，《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号，以下简称92号文）第十四条的规定是以前没有的。这条规定明确，参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。这提供了一种新的思路——最终采购的负责实施的社会资本只有一家，但所有参与采购的社会资本提出的优秀设计方案等都能被吸收进项目的推行与实施中，集思广益，帮助政府方找到最优的项目实施办法。同时，它强调政府和社会资本的平等合作，要求政府方尊重所有社会资本的劳动成果，值得点赞。

傅庆阳：目前，PPP采购方式的选择受到普遍关注和争议，应根据项目的具体特点和需求，依法选择适当的采购方式。从我们这几年的实践情况看，政府方多数采用的还是公开招标方式。主要原因如下：

第一是社会资本方的原因。因为PPP项目中标（成交）的社会资本方往往是具有施工总承包资质的施工企业。PPP项目公司成立后，通过公开招标选择的投资人，PPP项目就可以直接委托社会资本签署施工总承包合同，避免二次招标，降低人力、物力和财力成本。

第二是项目本身的原因。我们近年来承接的大多数PPP项目核心边界条件较为清晰。进入采购阶段后，由于物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案业已完成，大多数PPP项目经济技术指标、公司股权情况、风险分配基本框架、项目运作方式等均已明确，有的甚至连合同草案也经多次修改完善，核心边界条件清晰，满足了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》选择公开招标方式的要求。

第三是政府方的原因。为了不触碰法律底线，很多地方政府宁愿采用更为保守的方式，即公开招标方式。在国有企业作为社会资本参与的项目中，规避建设招标是很多政府部门头疼的问题。目前一些PPP项目采购采用竞争性磋商方式，却安排社会资本（国有企业）直接负责建设施工，缺乏法律依据。

当然，我们也认为，在政府购买服务、技术复杂的专用设备等项目的采购中，竞争性磋商方式的可操作性更强。但是当前，由于廉政监督方面尚无有效机制来杜绝寻租的可能，在这种情况下，竞争性磋商方式应谨慎采用。实际上，大多数地区仍采用公开招标，相信随着PPP立法及监督机制的逐步完善，竞争性磋商方式的应用会越来越广泛。

张帆：我们采用较多的也是公开招标和竞争性磋商方式，这两种方式更符合PPP项目的特点。公开招标所采用的综合评审方法，不仅考虑了商务报价，同时考虑了专业能力、履约能力等综合实力，有利于政府方“好中选优”。而竞争性磋商可以根据项目需要，在较短时间内完成采购，也可以充分协商，通过磋商修正技术条款并进一步明确采购需求，最终采用综合评审的方式选出最合适的社会资本方。

◎合理设置资格条件和评审标准

主持人：为吸引民间资本参与PPP项目，92号文等规范性文件要求，项目实施机构应根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素设置社会资本的资格条件，同时要求综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等设置采购评审标准。那么，各位认为应如何设置社会资本的资格条件和采购评审标准？

高轩：选什么样的社会资本，主要从信用、投融资能力、专业能力三方面考虑。其中信用肯定是第一位的，PPP项目的建设运营周期短的有十年，长的二三十年，而且产品和服务对象为社会公众。在这么长的一个时限内，必须由一家守信用、重合同的优质企业来实施，才能最大程度保障社会公共服务的质量和效率。第二，PPP模式需要解决当期的融资问题，因此一定要对社会资本的投融资能力有全面的认定和判断，主要看其净资产、资产负债率等相关财务指标，判断其有没有足够的资本金来投资，能不能通过自身或项目公司融到钱。第三，社会资本一定要具备专业化能力，专业是实现物有所值的重要因素，也是是否采用PPP模式的基础。PPP项目倡导的就是通过对项目风险的合理分配，实现全生命周期成本较传统模式降低，提供的公共服务的质量、效益更高。专业能力可从项目业绩，专业的管理团队、技术人员等方面判断。评审因素大致也包括这些，商务部分主要看融资能力，看以往的信誉和业绩；价格方面影响的因素较多，需要合理分配价格权重。

周伟：高总说得非常好，社会资本的信誉、专业化也是我们重点考虑的因素。我们为政府部门做PPP项目咨询，首先要求政府部门明确他的需求是什么，要解决什么问题。其次是变被动为主动，主动寻求有意向投资、长期建设管理运营、经验丰富的企业。再其次是做好PPP项目的市场测试。之前我们做了一个污水处理项目，当时许多小型乡镇污水处理厂打电话咨询，很感兴趣，大企业反而不愿意来投标。后来，我们做了一个方案，把有关乡镇污水处理项目进行打包，总投资额10亿多元，吸引大的企业投标。接下来，针对行业内前20名的企业做了测试，看他们愿不愿意参加投标、资格条件设置得是否合理。如果不行，再选行业内第20-50名的企业来做测试，看项目合作伙伴到底在什么档次。最后就是根据项目规模合理设置资格条件，包括技术、人员等。

傅庆阳：目前对社会资本的资格条件确实出现了一种不正常的偏向，对其资质、业绩、注册资金、企业净资产、企业规模要求过高，保险系数考虑过大，限制了潜在投标人，特别是民营企业参与投标。还有一种现象是评标方法设计简单、未能聚焦项目运营。如对企业资信和报价基本为格式化，运营方案考虑不足，未体现“专业的人干专业的事”。竞标变量及评比规则设计不科学，仅设置为工程造价下浮率、融资成本等，评标办法为低价优先中标，导致同类项目中标价格不断走低，这也使得民营企业望而生畏。

出现以上现象，一是由于各级政府仅将PPP理解为一种融资方式，更青睐“财大气粗”的央企、国企；二是在资格条件设置上有意无意地抑制了民营企业的比较优势。没有民营企业参加的PPP社会资本方，不符合中央关于建立健全社会主义市场经济的要求。要解决这些问题，应做好PPP市场测试和信息发布，重视民营企业的反馈意见，提高PPP项目的市场可接受程度。同时，根据项目类型和实际需求合理设定资质和业绩条件、评标办法。评审中，应更多考虑采用综合评审法。对于两标合一标的项目，可以先确定投资人，再依法选定施工单位，更有利于民营资本发挥所长。

编制PPP项目资格预审文件时，我们认为，应重点关注社会资本四方面的能力：一是融资能力条件标准。实践中，较典型的PPP运作方式有BOT、ROT和TOT等，均要求社会资本先期投入较大的建设或运营资金，因此融资能力是首要的。二是项目施工专业能力条件标准，尤其是两标合一标的项目，对中标社会资本主的施工、生产和供货能力等有较高要求。三是经营管理能力条件标准。在PPP项目建设运营期间，政府和社会资本应根据需要设立专门的项目公司，从事融资、建设、运营和移交等工作。社会资本具备一定的经营管理能力，是保障PPP项目成功建设、运营的必备条件。四是履约诚信度条件标准。

主持人：谢谢各位嘉宾的精彩发言。同时，我们也期待这些问题在PPP发展实践中得到更好的解决。