李克强总理在政府工作报告中提出中国经济发展已经进入了新常态，要求着眼于保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，GDP增长7%左右。为了完成这个目标，政府对经济增长的三大动力源消费、出口和投资进行相关部署。在出口方面，推动贸易转型升级，加快实施走出去战略；在消费方面，加快培育增长点，鼓励大众消费；在投资方面，增加公共产品的有效供给。

一、当前总体经济态势

从总体上，我国目前的经济发展态势并不乐观，正处于改革开放以来第六个经济周期的底部（2008年后），经济运行呈现放缓态势。（见图１）。而且，近年来投资、出口和消费的增长率已经放缓，尤其是投资（见图２）。当前经济环境内外需疲弱、房地产市场不再处于高速发展期、产业结构升级转型亟待完成。净出口对GDP增长的贡献率不高，消费的贡献率变动并不明显，资本形成总额对GDP的贡献率自2009年显著下滑（见图３）。

从2014年的发展情况来看，根据政府工作报告，“投资增长乏力，新的消费热点不多，国际市场没有大的起色，稳增长难度加大，一些领域仍存在风险隐患。”从总体上看，2015年面临严峻的经济向下压力。在这种环境下，为了“化解各种矛盾和风险，跨越‘中等收入陷阱’，实现现代化，根本要靠发展，发展必须有合理的增长速度”。在经济发展的“三驾马车”中短期内稳增长的强力支撑就只能是再次祭起曾经一直在使用，并且能够有立竿见影效果的“投资”。

二、代表委员关注PPP

全国两会期间，PPP也成为会议代表们讨论的焦点。

财政部长楼继伟就“财政工作和财税改革”答记者问时提出，通过政府和社会资本共同投资和经营基础设施包括其他事业的方式缓解地方债务压力。

国家发改委主任徐绍史答记者问时表示要改革投融资体制。他表示政府要用好自有资金，也就是财政资金，同时要撬动社会和民间投资，要放宽市场准入，创新投融资的体制机制，加强政府和社会资本合作。通过购买服务、通过股权合作、通过共同投资来加强与社会资本的合作，利益共享、风险共担。

全国人大常委会委员、中国社会保障学会首任会长郑功成提出，PPP对于政府来说，是必须在推进现代治理中积极化解财政压力、债务压力，充分尽责地实施和谐社会管理的机制创新。

全国政协委员、中国财政学会会长贾康表示，PPP模式打破了过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统模式，PPP可以成为破解地方投融资难题、加快政府转型、提高公共服务供给效率、配套促进相关企业改革发展和增强社会投资活力的高招。同时，其认为合理风险分配是政府和社会资本合作模式效益最大化的前提。

全国人大代表、重庆巴南区委书记李建春建议引入社会资本参与公立医院改革。他建议出台引入社会资本参与公立医院改革的相关政策，大力推进社会资本参与公立医院改革，明确社会资本进入公立医院的范围及途径；鼓励社会资本以合资合作的方式参与公立医院基础设施建设；支持社会资本参与公立医院学科建设和发展。

全国人大代表、新希望集团董事长刘永好表示，应鼓励政府及国有企业的投资项目更多地选用与社会资本联合设立股权投资基金的方式进行投资。他建议，政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目，推广政府和社会资本合作模式。

全国人大代表、中铁隧道集团副总工程师王梦恕表示，“十三五”期间铁路建设和投资仍将处于高位，而显然现在铁总已经负债累累，地方政府也面临着非常大的财政压力，铁路建设将更多向社会资本放开。

三、PPP模式的进展

在国家、财政部和发改委等相关部门轮番出台的文件支持下，各地也纷纷采取措施支持PPP模式发展。PPP模式获得迅速发展，已经逐步上升为国家战略。

2013年11月，十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，为PPP快速发展酝酿制度条件。随后，2014年4月30日，发改委发布《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出要加快发展混合所有制经济，建立政府和社会资本合作机制。2014年5月，财政部成立PPP工作小组，PPP发展逐步进入快速通道。

2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》对PPP提供支持；2014年10月，国务院和财政部接连出台两部文件，《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，强调加强地方政府性债务管理，针对地方债务问题，提出通过引进社会资本的方式化解地方债务。

2014年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批，国家部委层面成立专门的机构负责PPP项目工作。

2014年12月4日，国家发改委、财政部同日发布四项政策信息，分别对政府和社会资本合作进行全面规范。国家发改委公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。

表1 PPP模式的主要相关国家层级政策（2013-2014年）

除了出台相关政策文件，国家发改委和财政部还相继公布了政府与社会资本合作示范项目。发改委于2014年5月，首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等方面，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。

财政部于2014年12月份发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，同时公布了30个政府与社会资本合作示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

在国家的鼓励与支持下，各省纷纷出台PPP相关文件、成立PPP中心、推出合作示范项目，引导和支持当地PPP发展。

2014年9月6日，福建省首先出台针对PPP的指导意见，发布了《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》。

2014年11月27日，河南省推出《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》提出鼓励政府投融资公司与社会资本广泛合作，积极运用政府和社会资本合作模式，参与政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目建设与运营。

紧随其后，江西省推出《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》鼓励社会资本进入社会事业领域。

随后山东省、河北省、湖南省、四川省、安徽省、江苏省、浙江省、昆明市、青岛市等相继出台PPP指导意见，支持本地PPP发展，鼓励政府引入社会资本参与基础设施及公共服务建设。

部分省份在财政部PPP中心成立的带动下建立了本地的“PPP中心”以引导、支持PPP项目在本省的发展。2015年1月，福建省成立 “福建省政府和社会资本合作（PPP）管理中心”，主要承担参与全省政府和社会资本合作政策研究，提供相关技术支持等职责。2015年2月5日，海南省首家政府和社会资本合作(PPP)中心——琼中县政府和社会资本合作中心，探索运用规范的PPP模式新建和改造一批基础设施项目，拓宽社会资本投资渠道，理顺政府与市场的关系。2015年2月11日，深圳龙岗区政府和社会资本合作事务中心揭牌。2015年3月，河南省成立政府和社会资本合作中心。

在推出指导意见并成立各自PPP中心的同时，各省纷纷推出PPP合作试点项目。地方PPP项目主要集中在轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、网管改造等产业上。截止目前，已经出台PPP试点项目的省份如下图所示。

四、PPP模式的重任与前景

李克强在政府工作报告中提出要“多管齐下改革投融资体制”，“大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目”，并明确指出“在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式”。2015年政府将不唱“独角戏”，会更大激发民间投资活力，引导社会资本投向更多领域。

从政府工作报告来看，政府将加大对教育、卫生等的投入，鼓励社会参与。国家重点建设任务中，棚户区和危房改造、城市地下管网等民生项目，中西部铁路和公路、内河航道等重大交通项目等相关基础设施和公共服务领域的产业，PPP模式或将发挥重大作用。其他产业包括市政建设、生态环境治理等产业在地方合作项目中都有涉及，也将迎来机会。

全国两会召开之前，地方两会也对PPP模式进行了重点关注。在2015年地方政府工作报告中，有 20多份提及政府与社会资本合作、政府购买公共服务。比如青海省明确提出以PPP模式集中推出一批鼓励民营资本进入的示范项目；内蒙古提出大力推广政府和社会资本合作模式，创新基础设施建设融资模式；上海提出推广政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与公益性事业投资运营，提高公共服务供给效率等。其他省份包括贵州、陕西、江西、河南、北京、安徽、西藏、河北、天津、黑龙江、湖南、云南、重庆、山东、广西、新疆等也提出要鼓励引入社会资本参与基础设施及公共服务领域。

进入2015年，是大量PPP项目开展的元年，为了更好地保障政府和社会资本开展合作，财政部连续推出四部文件对政府采购进行规范。

随后，为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作模式等工作需要，2015年1月19日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，同时推出《PPP合同项目指南（试行）》对PPP合同管理工作进行规范；2014年12月31日财政部制定发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，规范政府和社会资本合作政府采购行为。2015年2月25日，财政部网站发布《2015年政府采购工作要点》，其中包括力推PPP项目纳入政府采购管理工作。

无论从国家还是地方层面来看，PPP炒得沸沸扬扬，相关工作进展也如火如荼。但目前针对我国实际，PPP在实施过程中面临一定风险，比如PPP法律体系不完善、投资回报周期长、项目合同难以获得有效执行，不确定性较大，定价机制、收益分配机制等不尽合理、掩盖政府长期债务等问题。

党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，因此在大力开展政府与社会资本合作项目的同时，需要重点关注PPP相关法律的完善。同时，由于PPP项目的公众属性，需要规范项目运营，保护公众利益，确保项目“盈利但不暴利”。

2015年，PPP将在我国转变发展方式方面发挥关键作用，PPP将在政策明确和规范的条件下迎来发展的春天。

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